12.04.2020 r.
Kontrowersje wciąż w orzecznictwie budzi wykładnia pojęcia ,,obszar oddziaływania obiektu’’, o którym mowa w art. 3 pkt 20 pr. bud. [1], wyznaczającego jednocześnie krąg stron w postępowaniu o w sprawie o pozwolenie na budowę. W szczególności wciąż niejednolicie sądy administracyjne interpretują okoliczności stanowiące tzw. immisje pośrednie, jak hałas, kurz, zacienienie w kontekście oddziaływania obiektu na pobliskie nieruchomości (w tym zakresie zapraszam również do lektury odrębnego artykułu na blogu).
W najnowszym orzeczeniu z dnia 20 lutego 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny ponownie podejmuje rozważania w tym przedmiocie, tym razem dotyczące zwiększonej emisji hałasu na skutek realizacji inwestycji jako okoliczności związanej z obszarem oddziaływania obiektu.
I. Stan faktyczny sprawy
Decyzją z 2018 r. Starosta zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę. Do organu I instancji wpłynęły odwołania osób wnoszących jednocześnie o uznanie ich za stronę toczącego się postępowania, w tym Skarżącej. Organ odwoławczy pismem z dnia 7 lutego 2018 r. i z dnia 14 lutego 2018 r. wezwał Skarżącą, w ciągu 7 dni od daty otrzymania przedmiotowych pism, do wykazania konkretnych norm prawa materialnego, z których wywodzi ona swój interes prawny w sprawie jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę oraz do przedłożenia stosownych dokumentów dotyczących nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, potwierdzających jej prawa. W odpowiedzi na wezwanie Skarżąca przekazała wyjaśnienia oraz przesłała dokument, potwierdzająca jej prawo do nieruchomości.
Decyzją z dnia 2018 r. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podał, że Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i nie będąc stroną, nie ma legitymacji do wniesienia odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Wojewody wniosła Skarżąca, zarzucając jej m.in. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na pozbawieniu strony możliwości udziału w postępowaniu na skutek nieuznania jej za stronę postępowania przez organ I instancji.
Wyrokiem z dnia 14 września 2018 r. (sygn. akt II SA/Łd 478/18) WSA w Łodzi oddalił skargę Skarżącej, wskazując, że organ odwoławczy w oparciu o prawidłowo poczynione ustalenia, iż nieruchomości Skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, zasadnie przyjął, że odwołanie wniosła osoba niebędąca stroną i umorzył postępowanie odwoławcze.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca, którą rozstrzygał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2020 r. (sygn. akt II OSK 3753/18).
II. Analiza prawna / uzasadnienie rozstrzygnięcia
Naczelny Sąd Administracyjny ww. wyrokiem oddalił skargę kasacyjną Skarżącej wskazując m.in., że:
- art. 28 ust. 2 pr. bud. wskazuje, że stroną postępowania w sprawie o pozwolenie budowlane jest ten, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, zarządcą nieruchomości pozostającą w obszarze oddziaływania obiektu;
- wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu zawsze winno być indywidualne – to znaczy musi brać pod uwagę konkretne cechy obiektu budowlanego jak jego funkcję, formę, konstrukcję, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu;
- sam fakt uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, w którym to krąg stron ustala się w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., nie jest równoznaczny z uczestnictwem w postępowaniu w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę na prawach strony;
- jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej to właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;
- o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę;
- za okoliczność, która powodowałaby ograniczenie możliwości zagospodarowania i użytkowania działki w związku ze sporną inwestycją, nie można uznać obaw spowodowanych zwiększoną emisją hałasu;
- zagrożenie przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska jest tylko hipotetyczne – w przypadku ich wystąpienia w przyszłości mogą ewentualnie uzasadniać domaganie się podjęcia działań przez właściwe organy w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy – Prawo ochrony środowiska;
- w przypadku gdyby doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej różnego rodzaju oddziaływaniami na jej nieruchomości może ona domagać także ich zaprzestania w drodze powództwa przed sądem powszechnym opartym na przepisach prawa cywilnego (art. 222 § 2 k.c. w związku z art. 144 k.c)., okoliczności takie nie mogą być natomiast brane pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym nie mogą uzasadniać przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę.
III. Podsumowanie
Powyższe orzeczenie zawiera jednocześnie argumenty przemawiające za ścisłą wykładnią pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, jak i częściowo interpretuje je rozszerzająco.
NSA wskazuje bowiem, że immisje pośrednie (np. hałas) stanowią podstawę roszczeń wynikających z przepisów prawa cywilnego, nie stanowią natomiast podstawy uznania, że nieruchomość znajduje się na obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym jednocześnie NSA stawia tezę, że o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.
Warto w tym miejscu zauważyć, że wobec sporów co do rozumienia definicji obszaru oddziaływania inwestycji mocą ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. [2] (wchodzi w życie w dniu 19 września 2020 r.) doszło do zmiany przedmiotowej definicji, która została zastąpiona nową, w brzmieniu:
