Prawo budowlane | Komentarze do orzeczeń

Jak wyznaczyć obszar oddziaływania obiektu?

20.01.2020 r.

 

Wyznaczenie przez inwestora obszaru oddziaływania obiektu jest jednym z obligatoryjnych elementów wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Wymóg ten ma ważne znaczenie praktyczne. Prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu pozwoli następnie ustalić strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.

 

Artykuł będzie koncentrował się na analizie najnowszego orzecznictwa, które pozwala – w pewnym zakresie – ustalić katalog przepisów, które należy mieć na uwadze podczas wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu.

 

Znaczenie praktyczne poprawnego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu

 

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako: ,,pr. bud.’’):

 

,,Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu’’.

 

Tym samym, obszar oddziaływania obiektu będzie jednocześnie określał krąg stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.

 

W konsekwencji nieprawidłowe jego wyznaczenie może skutkować m.in. wznowieniem postępowania zakończonego ostateczną decyzją na podstawie art. 145 § 1 ust. 4 k.p.a. lub stwierdzeniem nieważności decyzji, w przypadku, gdy została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 ust. 4 k.p.a.).

 

Dodatkowo warto zaznaczyć, że w związku ze zmianą prawa budowlanego na podstawie ustawy z dnia z dnia 20 lutego 2015 r. (zmiana weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r.) na znaczeniu zyskało określanie obszaru oddziaływania budynków mieszkalnych jednorodzinnych – jeśli bowiem budynek nie oddziałuje na działki sąsiednie to inwestor może zrealizować taką inwestycję nie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a na podstawie zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 1a pr. bud.).

 

Obszar oddziaływania obiektu – kontrowersje w orzecznictwie

 

Na podstawie ww. zmiany ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. wprowadzona została nowa definicja obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 pr. bud.), zgodnie z którą jest to:

 

,,Teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu’’

 

Mając na względzie treść definicji dany obszar może być uznany za obszar oddziaływania obiektu, jeżeli łącznie spełnione zostaną dwa warunki, tj.

 

  • znajduje się on w granicach wyznaczonych przez przepisy odrębne;
  • przepisy odrębne wprowadzają związane z projektowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, otaczającego go terenu.

 

W orzecznictwie wskazuje się, że „w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu”[1].

 

Przykładem przepisów odrębnych, które będą wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu (a tym samym pozwolą ustalić obszar oddziaływania obiektu) będą m.in.:

 

  • przepisy rangi ustawowej regulujące tzw. obszary specjalne, np.: strefy ochronne ujęć wody utworzonych na podstawie ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne;
  • przepisy zawarte w ustawach inne niż prawo budowlane, z których wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu terenów otaczających określone obiekty ze względu na charakteryzujące je specyficzne warunki, np.: ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i ochronie nad zabytkami ;
  • przepisy techniczno-budowlane, wydane na podstawie delegacji ustawowych, np. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

 

Kontrowersyjne natomiast w orzecznictwie i doktrynie dotychczas było zagadnienie czy przepisy prawa cywilnego zalicza się do przepisów odrębnych mających wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, a tym samym, czy przepisy inne niż przepisy prawa administracyjnego mogą wyznaczać zakres analizy inwestycji w kontekście obszaru jej oddziaływania.

 

Ma to przede wszystkim znaczenie w przypadku uznania, że obiekt oddziałuje na dany obszar na zasadzie ,,immisji pośrednich’’ (np. hałas, zacienienie obiektu, przysłonienie widoku).

 

Dotychczasowo w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawiały się zarówno tezy, wskazujące, że przepisy prawa cywilnego nie stanowią ,,przepisów odrębnych’’ w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr. bud., m.in.:

 

  • ,,Fakt immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr. bud.’’[2];
  • ,,Źródłem dla wywodzenia o istnieniu przymiotu stron w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę w realiach kontrolowanej sprawy nie mogły być przepisy art. 140 i 144 k.c., z których wynikają uprawnienia właściciela do korzystania z rzeczy oraz ograniczenia właściciela nieruchomości’’[3];
  • ,,Przepisem odrębnym, na podstawie którego określonemu podmiotowi można przyznać status strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, nie jest jednak art. 144 k.c., który zawiera zakaz dokonywania tzw. immisji pośrednich z własnej nieruchomości na inne nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten nie wprowadza bowiem żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek, na które w ten sposób inwestycja oddziałuje’’[4].

 

Jak również pojawiały się głosy, że przepisy prawa cywilnego winny być brane pod uwagę podczas ustalania obszaru oddziaływania obiektu jako przepisy odrębne, w tym m.in. wyroki NSA z dnia 24 kwietnia 2009 r. (II OSK 626/08), z dnia 13 marca 2014 r. (II OSK 2503/12),  z dnia 8 lipca 2015 r. (II OSK 2969/13).

 

W ostatnich orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd ten zaczął zdecydowanie przeważać, rozszerzając katalog norm prawa materialnego mających wpływ na wyznaczanie nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

 

I tak w orzeczeniu NSA z dnia z dnia 18 kwietnia 2019 r. (II OSK 1509/17), przyjęto, że: ,,Podstawą dla wyznaczenia kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę jest ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, przy czym konieczna jest w tym zakresie analiza nie tylko pod względem techniczno-budowlanym, ale również ocena, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także, czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. Tymi “innymi przepisami” są m.in. przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno – budowlanymi.’’

 

Analogiczne wnioski NSA zaprezentował w wyroku z dnia 11 czerwca 2019 r. (II OSK 1905/17), zgodnie z którym: ,,Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy również rozważyć czy tego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, w tym wpływać na sposób jej zagospodarowania’’.

 

Konsekwencją takiego stanowiska jest dopuszczalna interpretacja, że stronami postępowania o wydanie pozwolenie na budowę będą również właściciele/użytkownicy wieczyści/zarządcy nieruchomości, na które planowana inwestycja oddziałuje również pośrednio, poprzez hałas, kurz,  wzmożony ruch pieszych i samochodów.

 

Rozszerzenie katalogu podmiotów biorących udział w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę poprzez rozszerzenie katalog norm, które należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowego obiektu należy ocenić negatywnie. Zamiarem ustawodawcy, który wprowadził definicję legalną obszaru oddziaływania obiektu, było bowiem oparcie interesu prawnego właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie natomiast na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności.

 

Podsumowanie

 

  • obszar oddziaływania obiektu będzie jednocześnie określał krąg stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę;
  • nieprawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu może skutkować m.in. wznowieniem postępowania zakończonego ostateczną decyzją na podstawie lub stwierdzeniem nieważności decyzji, w przypadku, gdy została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
  • kontrowersyjne natomiast w orzecznictwie i doktrynie dotychczas było zagadnienie czy przepisy prawa cywilnego stanowią również podstawę ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, np. czy bierzemy pod uwagę ,,immisje pośrednie’’ (np. hałas, zacienienie obiektu, przysłonienie widoku);
  • w ostatnich orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego zaczęły pojawiać się coraz wyraźniejsze głosy, że przepisy prawa cywilnego winny być również brane pod uwagę w przypadku ustalania obszaru oddziaływania obiektu;
  • rozszerzenie katalog norm, które należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowego obiektu należy ocenić negatywnie, skutkuje to bowiem rozszerzeniem kręgu stron w postępowaniu o pozwoleniu na budowę, co – wbrew zamiarowi nowelizacji ustawy pr.bud. – może i najprawdopodobniej będzie prowadzić do wydłużenia postępowania.

 

[1] Wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06

[2] Wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., II OSK 12/08

[3] Wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., II OSK 1365/14

[4] Wyrok WSA w Poznaniu z 6 lipca 2016 r., IV SA/Po 256/16

 

Fot. Stocksnap

 

 

 

Ostatnie wpisy

Czytaj więcej

Wszystkie prawa zastrzeżone