Planowanie przestrzenne | Problemy praktyczne

Decyzja o warunkach zabudowy a budowa niewymagająca pozwolenia

13.06.2020 r.

 

Szereg kontrowersji w orzecznictwie wciąż budzi problem obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku konieczności uzyskania dla takiego przedsięwzięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

 

Odmienne rozumienie przepisów w tym zakresie wynika z niejasnej regulacji art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

 

Rozstrzygnięcie powyższego problemu ma również znaczenie dla uznania, czy w danym przypadku mamy do czynienia z samowolą urbanistyczną i czy zastosowanie będą miały sankcje ustawowe z nią związane.

 

W dzisiejszym artykule omówione zostanie najnowsze orzecznictwo w tym przedmiocie i wynikające z niego wnioski dla inwestora.

 

1/ Obowiązek uzyskania decyzji WZ

 

Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest konieczne w przypadku braku obowiązywania planu miejscowego na danym obszarze oraz:

 

  • zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych;
  • budowy obiektów budowlanych, o których mowa w 29 ust. 1 pkt 1a i 2b pr. bud;
  • zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
  • zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku;

 

Obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b pr. bud to:

 

  • wolno stojące budynki mieszkalne jednorodzinne, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane;
  • wolno stojące parterowe budynki stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m2;

 

Na podstawie powyższego można zauważyć, że każdy przypadek wymagający pozwolenia na budowę (lub pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania) musi być poprzedzony wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast nie każde przedsięwzięcie objęte decyzją o warunkach zabudowy będzie później skutkowało koniecznością wnioskowania o pozwolenie na budowę.

 

Wyjątkiem od ustawowego wymogu uzyskania decyzji określającej warunki zabudowy terenu jest zmiana zagospodarowania mająca charakter tymczasowy i jednorazowy, nietrwająca dłużej niż rok.

 

W przypadku, gdy zmiana zagospodarowania terenu wymaga uzyskania (poza decyzją WZ) pozwolenia na budowę, wykonanie robót budowlanych bez uzyskania decyzji PnB będzie stanowiło jednocześnie samowolę budowlaną i skutkowało będzie wszczęciem procedury legalizacyjnej.

 

Innym przypadkiem będzie natomiast zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na podstawie pr. bud., a więc regulacja prawa budowlanego nie będzie mogła mieć zastosowania.

 

2/ Decyzja o warunkach zabudowy a roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę

 

Kontrowersje w orzecznictwie budzi natomiast problem, czy decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana w przypadku prowadzenia robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę.

 

Powyższe wynika z niejednolitej wykładni przepisu art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 50 ust. 2 u.p.z.p.

 

Zgodnie z ww. przepisami:

 

art. 59 ust. 1: Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

 

Zgodnie natomiast z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. (stosowanym do decyzji WZ) nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane:

 

  • polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo
  • niewymagające pozwolenia na budowę.

 

Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. powyższy przepis (art. 59 ust. 1 u.p.z.p. odsyłający również do wyłączenia z art. 50 ust. 2) stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

 

Odmienne rozumienie powyższych przepisów ukształtowało w orzecznictwie następujące poglądy:

 

Jako dominujący uważa się obecnie pogląd nr 2, zgodnie z którym:

 

  • ,,Przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy wyłącznie takich zmian w zagospodarowaniu terenu, które nie stanowią robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego. Odpowiednie zastosowanie do robót budowlanych powodujących zmiany w zagospodarowaniu terenu przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, że z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolnione są roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, w tym wymagające zgłoszenia’’ [1];
  • ,,Zestawienie  59 ust. 1 i art. 59 ust. 2 przy odpowiednim stosowaniu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. pozwala na wniosek, że wydania decyzji o warunkach zabudowy nie wymagają roboty budowlane: (…) niewymagające pozwolenia na budowę. Przedstawioną interpretację przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym potwierdza art. 30 ust. 4b pr. bud., który jedynie w stosunku do zgłoszenia budowy o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a (czyli do budowy wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych oraz sieci), przewiduje obowiązek dołączenia dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4 (czyli art. wymienionej w pkt 3 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu)’’[2];
  • ,,Zestawienie art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 2 przy zastosowaniu ich wykładni gramatycznej mogłoby wskazywać na przyjętą przez organ interpretację, że decyzja o warunkach zabudowy wymagana jest dla wszystkich robót budowlanych – w tym również nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę i objętych zgłoszeniem – o ile prowadzą one do zmiany zagospodarowania terenu. Taka interpretacja, pomija jednak zupełnie odesłanie zawarte w art. 59 ust. 1 zdanie drugie, nakazujące stosować odpowiednio przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. w którym wymieniono inwestycje (roboty budowlane) niewymagające wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego’’[3].

 

Na podstawie powyższego można postawić wniosek, że co do zasady roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę nie wymagają również uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

 

Wyjątkiem będą w tym przypadku roboty budowlane polegające na budowie:

  • wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane;
  • wolno stojącego parterowego budynku stacji transformatorowych i kontenerowej stacji transformatorowej o powierzchni zabudowy do 35 m2;
  • sieci: elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 Mpa.

 

3/ Zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę a decyzja WZ

 

Pojawia się zatem pytanie, jakie sytuacje będą objęte zastosowaniem art. 59 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym:

 

Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. [obowiązek uzyskania decyzji WZ] stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku

 

Wiemy już, że powyższy przepis nie ma zastosowania do zmiany zagospodarowania terenu polegającego na wykonywaniu robót budowlanych:

 

  • polegających na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo
  • niewymagających pozwolenia na budowę.

 

Pojawia się zatem pytanie, jak należy rozumieć ww. pojęcie zmiany zagospodarowania terenu, skutkujące koniecznością uzyskania decyzji WZ.

 

W tym miejscu warto powołać następujące tezy z orzecznictwa:

 

  • ,,Zmianą zagospodarowania terenu jest nie tylko przeznaczenie terenu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu jego zagospodarowania’’ [4];
  • ,,Oceniając, czy w konkretnej sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, należy wziąć pod uwagę konkretne okoliczność zaistniałe w danym przypadku, porównując sposób zagospodarowania terenu jaki istniał przed wykonaniem prac ze stanem następczym. Organ nie powinien się w tym zakresie opierać wyłącznie na tym, że nie doszło do zmiany przeznaczenia danego terenu” [5];
  • ,,Przepis art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.p.z.p znajduje zastosowanie w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych” [6];
  • ,,Regulacja zawarta w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy wyłącznie takich zmian w zagospodarowaniu terenu, które nie stanowią robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego[7];
  • ,,Budowa urządzenia technicznego, jakim jest przydomowa oczyszczalnia ścieków o wydajności 5 m3 na dobę nie wymaga uzyskania decyzji określającej warunki zabudowy, gdyż nie zmieni zagospodarowania tego terenu (art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p.)” [8]

 

Powyższe orzeczenia pozwalają na postawienie wniosku, że zmianą zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 u.p.z.p. będzie zmiana nie stanowiąca robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego, ale zmieniająca zagospodarowanie określonego terenu w inny sposób, np. wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych.

 

W stosunku do takiej zmiany znajdzie zastosowanie regulacja art. 57 ust. 3 u.p.z.p. dotycząca samowoli urbanistycznej, omówionej w odrębnym artykule na blogu.

 

4/Podsumowanie

 

  • w orzecznictwie ukształtowały się dwa przeciwstawne poglądy zakładające, że: i) decyzja o warunkach zabudowy jest zasadniczo wymagana w przypadku każdej zmiany zagospodarowania terenu, także obejmującej roboty budowlane realizowane bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, ii) z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolniona jest budowa niewymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, w tym wymagająca zgłoszenia. Wyjątkiem jest tu budowa wolnostojących budynków jednorodzinnych, parterowych budynków stacji transformatorowych oraz sieci – art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b, 19a pr. bud.;
  • jako przeważający w orzecznictwie należy uznać pogląd nr ii), przy czym brzmienie przepisu jest niejednoznaczne i może wywoływać problemy interpretacyjne;
  • zmianą zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 u.p.z.p. (wymagającą uzyskania decyzji WZ) będzie zmiana nie stanowiąca robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego, ale zmieniająca zagospodarowanie określonego terenu w inny sposób, np. wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych.

 

 

Facebook: Konstruktywnie

 

 

[1] wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 września 2016 r., II SA/Kr 790/16;

[2] wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 listopada 2019 r., II SA/Lu 409/19;

[3] wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2017 r., II SA/Wr 15/17;

[4] wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 lutego 2020 r., II SA/Łd 742/19;

[5] wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2019 r., II SA/Po 687/18;

[6] wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2016 r., II SA/Gl 823/16;

[7] wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 października 2014 r., II SA/Po 709/14;

[8] wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 stycznia 2013 r., II SA/Po 968/12.

 

Fot. Unsplash

Ostatnie wpisy

Czytaj więcej

Wszystkie prawa zastrzeżone