Warunki zabudowy dla farmy fotowoltaicznej a ustalenia studium

19.03.2023 r.

Problemy z lokalizacją farm fotowoltaicznych w Polsce  – ciąg dalszy. To drugi tytuł jaki mogłabym nadać dzisiejszemu artykułowi. Z mojego doświadczenia najczęściej genezą problemów jest niejednoznaczność przepisów mających zastosowanie w procesie inwestycyjnym farm fotowoltaicznych oraz częstotliwość zmian tych przepisów przez ustawodawcę. O tym pisałam m.in. w artykule farma fotowoltaiczna a decyzja o warunkach zabudowy.

Nie jest inaczej w sprawie, która będzie bohaterką dzisiejszego wpisu.

Problem powstał na etapie wniosku o warunki zabudowy złożonego dla farmy fotowoltaicznej o mocy do 2000 kW.

Spółka spotkała się z decyzją odmawiającą wydania warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji jako powód wskazano regulację art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wprowadza wymóg określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy terenów, na których mogą być rozmieszczone instalacje OZE o mocy większej niż 500 kW.

Teren, co do którego złożono wniosek o warunki zabudowy, nie był wyznaczony w studium zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Pytanie brzmi, czy urząd miał rację wydając decyzję odmowną?

Spis treści

Jeżeli interesują Cię wybrane zagadnienia poruszone w artykule, poniżej zamieszczam spis treści:

1. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
2. Warunki zabudowy a ustalenia studium
3. Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach farm fotowoltaicznych
4. Istniała podstawa do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy?
5. Podsumowanie

1/ Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

Zanim przejdę do odpowiedzi na pytanie, dawka informacji teoretycznych.

Po pierwsze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem polityki wewnętrznej gminy. Obowiązuje tylko organy administracji publicznej i nie wiąże innych osób (np. mieszkańców gminy, właścicieli nieruchomości etc.). Wynika to z art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p., zgodnie z którym:

„4. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. 5. Studium nie jest aktem prawa miejscowego”

Ustalenia studium są zatem wiążące wyłącznie dla organów gminy i tylko w procesie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W innych przypadkach studium nie może być traktowane jako źródło prawa.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje jakie elementy powinno zawierać studium, m.in. w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem:

„Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1) wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki – w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) urządzeń innych niż wolnostojące”

Przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. zmienił brzmienie na cytowane powyżej z dniem 30.10.2021 r. Przed nowelizacją ustawy, do dnia 29.10.2021 r. miał następujące brzmienie:

„Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie”

Jak należy rozumieć cytowanej wyżej przepisy?

Po pierwsze, jeżeli gmina chce na swoim terenie dopuścić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lokalizację OZE o mocy większej niż 500 kW (wcześniej 100 kW), to musi uprzednio przewidzieć to w ustaleniach studium.

Najpierw zatem wyznacza się tereny w studium, a następnie ustalenia te przenosi do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na etapie ich sporządzania / zmiany planów już obowiązujących.

W ten sposób zapewniona zostaje możliwość lokalizacji OZE o mocy powyżej 500 kW w planach miejscowych.

Na tym tle pojawiają się dwa pytania:

• Czy jeżeli farma fotowoltaiczna o mocy powyżej 500 kW jest lokalizowana na podstawie warunków zabudowy, to również wiążące są ustalenia studium z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.?

• Co jeżeli plan miejscowy został sporządzony przed wejściem w życie art. 10 ust. 2a u.p.z.p., kiedy nie było obowiązku wyznaczania obszarów pod instalacje OZE o mocy powyżej 100 kW (500 kW)?

Pytanie nr 1 stało się kluczowym zagadnieniem w opisywanej sprawie, w której odmówiono wydania warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej o mocy do 2000 kW. Odpowiedź znajdziesz poniżej. Pytanie nr 2 będzie szerzej rozwinięte w kolejnych wpisach na blogu.

2/ Warunki zabudowy a ustalenia studium

Standardowo, odrywając się na chwilę od zagadnienia instalacji OZE, przyjmuje się, że ustalenia studium nie są wiążące na etapie wydawania warunków zabudowy. Wynika to z przepisu art. art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. (zacytowanego w pkt 1). Pogląd ten jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.10.2015 r., sygn. akt II OSK 340/14 przyjęto, że:

„Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu”

Czy analogicznie przyjmuje się w sprawach dotyczących instalacji OZE?

3/ Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach farm fotowoltaicznych

Pomimo tego, że zasada braku związania studium na etapie wydawania warunków zabudowy nie budzi wątpliwości, to na gruncie interpretacji tej zasady w odniesieniu do instalacji OZE ukształtowały się dwie linie orzecznicze.

Zgodnie z pierwszą linią orzeczniczą zabudowa danego terenu urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW (dawniej: 100 kW) realizowana w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się wyłącznie na obszarach wskazanych w studiach zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Jako uzasadnienie wskazuje się:

„Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach” [tak np. WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 17.08.2021 r., II SA/Bd 392/21]

Zgodnie z drugą linią orzeczniczą ustalenia studium, w tym ograniczenia z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie wiążą organów w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy instalacji OZE o mocy powyżej 500 kW (dawniej: 100 kW)

Jako uzasadnienie wskazuje się:

„Brak rozmieszczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW nie wyłącza a priori dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla takiej inwestycji. Jest to podyktowane tym, że stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli jednak studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p., to jego zapisy nie są wiążące dla organu na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Z uwagi na powyższe art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jak i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie mogą stanowić podstaw normatywnych, które powinny być uwzględniane przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu” [tak np. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 4.01.2023 r., II SA/Gd 701/22

 4/ Istniała podstawa do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy?

Powołując się na linię orzeczniczą nr 2 nie istniała zatem podstawa do odmowy wydania warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej o mocy do 2000 kW z uwagi na brak wyznaczenia tego terenu w studium zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

Dodatkowo analizując uzasadnienia wyroków wyrażających te dwa przeciwstawne poglądy, znacznie bardziej przekonujące są uzasadnienia zapadające w ramach linii orzeczniczej nr 2. Po pierwsze są one wynikiem generalnej zasady braku związania studium na etapie wydawania warunków zabudowy [art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p.]. Po drugie realizują one wykładnię systemową – uwzględniającą zastosowanie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych. Jednym z celów tej dyrektywy, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii.

Dodatkowo, prawidłowość tego poglądu potwierdza konsekwentnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 12.10.2022 r., II OSK 1482/21, z 3.11.2022 r., II OSK 2130/22 oraz w wyroku z 22.11.2022 r., II OSK 2249/22.

5/ Pomoc prawna – lokalizacja farm fotowoltaicznych

Poszukujesz kompleksowej obsługi prawnej dla swojego przedsiębiorstwa? Zapraszamy do zapoznania się z naszą ofertą dotyczącą wsparcia w obszarze odnawialnych źródeł energii i skontaktowania się z nami. 

Od lat z sukcesami wspieramy przedsiębiorców w dołączaniu do zielonej rewolucji. Świadczymy kompleksowe doradztwo prawne dla podmiotów z branży energetycznej, inwestujących w odnawialne źródła energii, w tym instalacje fotowoltaiczne i farmy wiatrowe.

Doradztwo prawne w obszarze OZE obejmuje m.in:

• audyt nieruchomości pod instalację OZE, w tym analizę stanu prawnego nieruchomości, analizę możliwości zabudowy nieruchomości, ocenę ryzyk związanych z jej nabyciem, opracowanie strategii akwizycji nieruchomości,
• analizę uwarunkowań nieruchomości rolnych w kontekście przepisów o ochronie gruntów rolnych, przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego
• reprezentację w postępowaniu w sprawie uzyskania zgody Dyrektora KOWR na dzierżawę nieruchomości rolnej,
• przygotowanie i negocjowanie umów dzierżawy pod budowę instalacji OZE;
• obsługę prawną postępowań administracyjnych dotyczących uzyskania decyzji środowiskowej oraz w sprawie zmiany decyzji środowiskowej, a także postępowań dotyczących uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę.

6/ Podsumowanie

• Ustalenia studium są wiążące wyłącznie dla organów gminy i tylko w procesie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; w innych przypadkach studium nie może być traktowane jako źródło prawa;
• Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje jakie elementy powinno zawierać studium, m.in. w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., który wprowadza wymóg określenia w studium terenów, na których mogą być rozmieszczone instalacje OZE o mocy większej niż 500 kW;
• Standardowo przyjmuje się, że ustalenia studium nie są wiążące na etapie wydawania warunków zabudowy;
• Istnieją dwie przeciwstawne linie orzecznicze co do związania organów art. 10 ust.2a u.p.z.p. na etapie wydawania warunków zabudowy dla farmy fotowoltaicznej;
• Jako bardziej aktualny i adekwatny należy uznać pogląd nr 2, zgodnie z którym ustalenia studium, w tym ograniczenia z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., nie wiążą organów w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy instalacji OZE o mocy powyżej 500 kW (dawniej: 100 kW).

Znajdziesz mnie też:

Photo by Simone Hutsch on Unsplash