W poprzednich artykułach była już mowa o zaskarżeniu planu miejscowego do sądu administracyjnego, trybie zaskarżenia oraz jego podstawach prawnych. W dzisiejszym artykule przyjrzymy się natomiast dokumentowi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, tj. dokumentowi, którego opracowanie i uchwalenie poprzedza procedurę uchwalenia planu miejscowego.
Czy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może ulec zmianie / zostać wyeliminowane z obrotu prawnego? Czy inwestor może złożyć skargę na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego? O tym w dzisiejszym artykule.
1/ Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – informacje ogólne
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: „studium”) jest podstawowym aktem planistycznym w gminie określającym politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Przez studium władze gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, przede wszystkim przez wskazanie terenów przeznaczonych pod zabudowę, wstępną lokalizację infrastruktury technicznej, obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, obszarów chronionych etc.
Studium uchwala rada gminy, jego sporządzenie i uchwalenie dla całego obszaru gminy jest obowiązkowe. Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie, nie ma zatem charakteru aktu prawa miejscowego (aktem prawa miejscowego jest już natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego).
Skutki prawne uchwalenia studium są daleko idące – ustawa wymaga, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego były zgodne ze studium; oceny tej zgodności dokonuje każdorazowo rada gminy, uchwalając plan miejscowy. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: „u.p.z.p.”).: „Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych”.
Ustalenia studium stanowią zatem „bazę”, która następnie ulega doprecyzowaniu na etapie sporządzenia planów miejscowych. Niejednokrotnie zatem to procedura sporządzenia studium będzie miała kluczowe znaczenie dla uwarunkowań planistycznych nieruchomości przyjętych następnie w planie miejscowym (zakaz zabudowy, przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, usługową etc.).
Pojawia się zatem pytanie, czy właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym studium może wpływać na jego treść, względnie, czy studium może zostać skutecznie zaskarżone do sądu administracyjnego i jaki jest możliwy skutek takiego postępowania.
Odnośnie wpływu na treść studium przez mieszkańców gminy, przepisy u.p.z.p. przewidują procedurę analogiczną do planu miejscowego [patrz: Uwagi do planu miejscowego i inne sposoby działania inwestora w procedurze planistycznej]. Dopuszczalne jest zatem składanie wniosków do studium, a następnie w toku procedury sporządzenia studium / jego zmiany – również uwag do wykładanych projektów studiów/ zmian studium.
Należy przy tym pamiętać, że wnioski i uwagi do studium złożone w terminie i w trybie przewidzianym u.p.z.p. muszą zostać rozpatrzone przez właściwe organy (wójta / burmistrza / prezydenta miasta), ustawa jednak nie nakłada obowiązku, aby zostały one uwzględnione. Ustawa nie wprowadza również instrumentów prawnych pozwalających na zaskarżenie do organu wyższej instancji nieuwzględnionych wniosków, czy uwag do studium.
2/ Zaskarżalność studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego
Skoro zatem nie ma możliwości zaskarżenia nieuwzględnionych wniosków oraz uwag do studium zasadniczym pytaniem jest, jak kształtuje się nasza sytuacja, jeżeli uważamy, że ich nieuwzględnienie doprowadziło do naruszenia przepisów prawa.
W takim przypadku rozważenia wymaga dopuszczalność złożenia skargi do sądu administracyjnego na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście w orzecznictwie przyjmuje się, że: „Istnieje możliwość zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego z tej przyczyny, iż ustalenia przyjęte w studium warunkują treść planów zagospodarowania przestrzennego i przez to niewątpliwie wpływają na ograniczenia prawa podmiotów mających nieruchomości na danym terenie” (wyrok NSA z 6.07.2011 r., II OSK 839/11).
Podstawę zaskarżenia studium wyznacza art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.).
,,Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego’’
Przesłanki zaskarżenia studium reguluje natomiast art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
,,Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części’’
3/ Skarga na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego
– kto będzie uprawniony do wniesienia skargi?
Legitymacja do wniesienia skargi na studium jest badana przez pryzmat interesu prawnego skarżącego.
W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że prawo do zaskarżenia studium, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem.
To na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego, pozostającego w związku z konkretną normą prawną, a który to interes prawny lub uprawnienie jest naruszany przez skarżony akt (teza NSA z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 2143/11).
W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w „granicach” interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności uchwały powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części uchwały dotyczącej tych nieruchomości, których skarżący są właścicielami (wyrok NSA z 8.05.2019 r., II OSK 1544/17).
4/ Podstawy zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego
Zaznaczenia wymaga, że stwierdzenie nieważności studium będzie możliwe tylko wyłącznie w takim zakresie, w jakim:
- istotnie narusza zasady sporządzania studium, lub
- istotnie narusza tryb sporządzania studium, lub
- narusza właściwości organów w tym zakresie
Wskazanie na ww. naruszenia przez inwestora w skardze musi być skorelowane z naruszeniem jego interesu prawnego, tym samym naruszenia, które nie miały wpływu na sferę praw i obowiązków inwestora nie będą prowadzić do uwzględnienia skargi przez sąd. Obowiązek uwzględnienia skargi na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (tezy wyroku NSA z dnia 11.09.2012 r., II OSK 1573/12).
Na postawie orzecznictwa sądów administracyjnym można wymienić przykładowe naruszenia, którym nadano wagę istotnych:
- „Sąd zauważył, że uchwała w zakresie ustalenia częściowej zmiany studium oraz uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., obejmującej część sołectwa B. – obręb (…) B. zostały podjęte w tym samym dniu, tj. (…) sierpnia 2012 r. podczas tego samego posiedzenia Rady Gminy (por. sprawa o sygnaturze VIII SA/Wa 7/13 tut. Sądu, zakończona wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r.). Takie jednoczesne (w tym samym dniu i na tej samej sesji) podjęcie uchwał w sprawie studium i miejscowego planu narusza, zdaniem Sądu, zasady sporządzania studium i planu miejscowego oraz stanowi istotne naruszenie trybu ich sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.” (wyrok WSA w Warszawie z 28.11.2013 r., VIII SA/Wa 6/13);
- „Jeżeli gmina chciała zmienić postanowienia studium, dopasowując go do stanu zainwestowania, który zmienił się od 2013 r., to nie było przeszkód, aby to uczyniła, uwzględniając obowiązujące przepisy prawa. Jednak oznaczałoby to zmianę przeznaczenia konkretnych terenów w studium, a nie czynienie tego poprzez wprowadzanie zmian dotyczących „zasad interpretacji zapisów i ustaleń studium”, po to jedynie, aby następnie można było stwierdzić zgodność planu ze studium. Sąd wskazuje w tym miejscu, że stwierdził nieważność wszystkich tych zmian studium, które dotyczą zapisów regulujących interpretacje ustaleń studium na etapie sporządzania planów miejscowych” (wyrok WSA w Krakowie z 25.11.2021 r., II SA/Kr 920/21);
- „Ustawodawca przewidział uwzględnienie w studium „udokumentowanych złóż kopalin”, zatem uwzględnienie w studium nieistniejących złóż kruszywa naturalnego zdaniem organu jest rażącym naruszeniem prawa. Studium powinno zawierać inwentaryzację stanu istniejącego i projektowane zmiany tego stanu. W zakresie inwentaryzacji stanu istniejącego, studium musi być oparte na faktach. „Złoże nieudokumentowane” z punktu widzenia prawa nie istnieje, gdyż nie występuje żadna materialna podstawa prawna dla jego wyznaczenia (…) W konsekwencji, zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy naruszyła zasady sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Sąd podziela taki wniosek.” (wyrok WSA w Bydgoszczy z 9.04.2015 r., II SA/Bd 66/15);
- „Zdaniem organu nadzoru, naruszenie art. 13 ust. 3a oraz art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, polegające na braku uzgodnienia projektu studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w części dotyczącej rezerwatu przyrody oraz obszaru chronionego krajobrazu, stanowi tak rażące naruszenie procedury planistycznej, że niezależnie od innych uchybień nakazuje to stwierdzenie nieważności studium, a stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 812/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 482/11).
5/ Skutek uwzględnienia skargi na studium zagospodarowania przestrzennego
Warto przy tym pamiętać, że zaskarżalność studium nie oznacza jednak, że skarżącemu w toku postępowania przed sądem administracyjnym będzie przysługiwało prawo wskazania preferowanej merytorycznej zmiany postanowień studium (na przykład w zakresie przeznaczenia nieruchomości). Skutkiem bowiem uznania przez sąd administracyjny, że skarga skarżącego zasługuje na uwzględnienie będzie stwierdzenie nieważności studium (w całości lub w części).
Poszukujesz więcej informacji na temat specjalizacji prawnika nieruchomości w Krakowie? Zapraszamy do zapoznania się z naszą ofertą wsparcia w obszarze nieruchomości i procesów budowlanych oraz skarg na plan zagospodarowania przestrzennego.
6/ Podsumowanie: uwagi do studium zagodspodarowania przestrzennego
- ustalenia studium stanowią „bazę”, która następnie ulega doprecyzowaniu na etapie sporządzenia planów miejscowych; niejednokrotnie zatem to procedura sporządzenia studium będzie miała kluczowe znaczenie dla uwarunkowań planistycznych nieruchomości przyjętych następnie w planie miejscowym;
- inwestorowi (właścicielowi nieruchomości) przysługuje prawo zaskarżenia studium do sądu administracyjnego w przypadku, gdy wykaże swój interes prawny w zaskarżeniu studium, a studium to narusza: zasady jego sporządzania (w sposób istotny) lub tryb jego sporządzania (w sposób istotny) lub właściwości organów w tym zakresie i naruszenie to jest związane z interesem prawnym inwestora,
- skutkiem uznania przez sąd administracyjny, że skarga na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zasługuje na uwzględnienie będzie stwierdzenie nieważności studium w całości lub w części.
