Planowanie przestrzenne | Studia przypadków

Zmiana planu miejscowego na wniosek inwestora – zagadnienia praktyczne

17.01.2021 r.

 

Analizując uwarunkowania planistycznie nieruchomości, na której realizowana będzie inwestycja, często możemy spotkać się z problemem ,,nieaktualnych’’ postanowień planu miejscowego, rozumianych jako postanowienia nieprzystające do faktycznego zagospodarowania / przeznaczenia obszaru objętego planem, czy też niezgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

 

Siłą rzeczy plany miejscowe uchwalone kilkanaście lat temu nie będą uwzględniać teraźniejszych uwarunkowań obszaru, dla którego obowiązują, nie będą również uwzględniać rozwiązań przyjętych studium, zmienionym po dacie uchwalenia planu miejscowego.

 

Z mojego doświadczenia wynika natomiast, że taki stan rzeczy jest regułą, a nie wyjątkiem. Ponieważ uchwalenie / zmiana planu miejscowego co do zasady nie stanowi obowiązku gminy (z pewnymi wyjątkami), a leży w zakresie jej władztwa planistycznego, aktualność planów miejscowych nie stanowi głównego priorytetu jednostek samorządowych (także ze względu na koszt, jaki każdorazowo gmina ponosi w związku z procedurą planistyczną).

 

Pojawia się zatem pytanie, czy inicjatywa w zakresie zmiany planu miejscowego może zostać podjęta przez inwestora samodzielnie i czy gmina jest zobligowana taki wniosek rozpatrzyć / uwzględnić? Kto w takim przypadku ponosi koszt zmiany planu miejscowego?

 

1/ Władztwo planistyczne

 

Zanim przyjrzymy się rozwiązaniom szczegółowym, konieczne jest krótkie przedstawienie zasady władztwa planistycznego gminy i konsekwencji tej zasady dla inwestora.

 

Jak wspomniano na wstępie, na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ,,u.p.z.p.’’), organy gminy zostały wyposażone w tzw. władztwo planistyczne, zgodnie z którym ,,kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy’’.

 

Co to w praktyce oznacza?

 

Organy gminy dysponują swobodą przy rozstrzyganiu o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego / zmiany planu miejscowego w zależności od potrzeb, a tym samym organy gminy mają możliwość, lecz nie obowiązek uchwalenia / zmiany planu miejscowego.

 

Wyjątki w tym zakresie przewiduje art. 14 ust. 7 u.p.z.p., zgodnie z którym: ,,Plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne’’.

 

Do przepisów odrębnych zaliczymy m.in.:

 

  • ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się dla obszarów, na których utworzono park kulturowy,
  • ustawę o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych – dla strefy A w gminie uzdrowiskowej;
  • ustawa Prawo lotnicze – dla terenów objętych planem generalnym lotniska użytku publicznego;
  • ustawa o Agencji Mienia Wojskowego – dla nieruchomości zajętych pod byłe lotniska wojskowe, a przekazanych gminie
  • przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2;
  • przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej określone w studium.

 

Obowiązek sporządzenia planu miejscowego oznacza, że zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność rady gminy w trybie przewidzianym art. 101a ustawy o samorządzie gminnym [1].

 

W pozostałych przypadkach, gdy obowiązek sporządzenia planu miejscowego nie wynika z przepisów odrębnych, inwestorowi nie przysługuje skarga na bezczynność rady gminy (polegającej na braku uchwalania / zmiany – uaktualnienia planu miejscowego).

 

2/ Wniosek o zmianę planu miejscowego

 

Przechodząc do zagadnień szczegółowych, czy inwestor może zatem zainicjować procedurę planistyczną i doprowadzić do zmiany planu miejscowego?

 

Jak zostało wskazane powyżej – w przypadku, gdy obowiązek sporządzenia planu miejscowego wynika z przepisów odrębnych, inwestor może złożyć skargę na bezczynność rady gminy i w ten sposób przyspieszyć procedurę planistyczną.

 

Jeżeli obowiązek sporządzenia / zmiany planu miejscowego nie wynika z przepisów ustawy, inwestor może złożyć stosowny wniosek o zmianę planu miejscowego, trzeba jednak pamiętać, że rada gminy nie ma obowiązku, aby taki wniosek uwzględnić.

 

Wniosek w takim przypadku należy złożyć do: wójta / burmistrza / prezydenta miasta oraz do rady gminy.

 

Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 4 u.p.z.p.:

 

,,Uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta’’

 

W wniosku należy wskazać obszar, co do którego istnieje w naszej ocenie konieczność zmiany planu miejscowego.

 

Wniosek należy również poprzeć stosowną argumentacją, tytułem przykładu, można wskazać na nieaktualność zapisów planu miejscowego w stosunku do zapisów obowiązującego na terenie gminy studium, powołać się na aktualne zagospodarowanie obszaru, wskazać na korzyści wynikające ze zmiany planu miejscowego (np. zwiększenie potencjału inwestycyjnego obszaru).

 

3/ Koszt sporządzenia / zmiany planu miejscowego na wniosek inwestora

 

Ponieważ brak inicjatywy planistycznej ze strony gminy wynika bardzo często z braku środków na przeprowadzenie procedury, wraz z wnioskiem o zmianę planu miejscowego pojawi się zagadnienie obowiązku ponoszenia kosztu jego sporządzenia przez gminę.

 

Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 u.p.z.p.: ,,Koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają budżet gminy, z zastrzeżeniem ust. 2.’’.

 

Do wyjątków przewidzianych w ust. 2 zakwalifikowano m.in. sytuację, gdy konieczność sporządzenia planu jest bezpośrednią konsekwencją zamiaru realizacji inwestycji celu publicznego – w takim przypadku koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają inwestora realizującego inwestycję celu publicznego (do takich inwestycji zaliczmy m.in. drogi publiczne, lotniska, infrastrukturę kolejową).

 

W praktyce przyjmuje się, że art. 21 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. można stosować przez analogię do sytuacji, gdy sporządzenie / zmiana planu miejscowego jest konsekwencją realizacji inwestycji przez inwestora, także gdy nie jest to inwestycja celu publicznego.

 

W tym zakresie można powołać m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 29 października 2008 r., II SA/Gd 799/07, w którym WSA przyjął, że: ,,W okolicznościach sprawy nie jest kwestionowanym, że koszty sporządzenia planu poniosła Spółka z o.o. W. z siedzibą w W. Okoliczność ta jednak w ocenie Sądu nie stanowi podstawy dla uznania, że uchwała w sprawie uchwalenia planu miejscowego jest nieważna, o co wnosił skarżący. Kwestia ponoszenia kosztów sporządzenia planu miejscowego została uregulowana w powoływanej ustawie w opisany sposób i oznacza, że gmina nie może domagać się ponoszenia i pokrywania tych kosztów (poza wypadkami przewidzianymi w art. 21 ust. 2) przez np. właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami planu, czy też od innych osób fizycznych lub prawnych zainteresowanych sporządzaniem planu. Natomiast pokrycie tych kosztów przez inny podmiot, w zaistniałej sytuacji jest kwestią wewnętrzną Gminy, i w sytuacji, gdy procedura planistyczna została zachowana, nie może powodować stwierdzenia nieważności uchwały. Sąd Administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, Zarzuty skarżącego, opisane w skardze pod adresem Spółki, jak i urzędników gminy, nie podlegają właściwości sądów administracyjnych’’.

 

W wyroku z dnia z dnia 6 lipca 2012 r. (II OSK 996/12), NSA przyjął, że: ,,Natomiast pokrycie tych kosztów (w pewnej części) [kosztów sporządzenia planu – przyp.] przez inny podmiot, w zaistniałej sytuacji jest kwestią wewnętrzną Gminy i w tej sytuacji, gdy procedura planistyczna została zachowana, nie może powodować stwierdzenia nieważności uchwały (…) W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skorzystanie przez Burmistrza Białej w ramach procedury planistycznej, tj. przy tworzeniu prognozy oddziaływania na środowisko, którą przecież opracowała i co podniesiono w kasacji sfinansowała gmina oraz prognozy skutków finansowych z dokumentów, które sfinansował potencjalny inwestor nie może świadczyć o naruszeniu prawa, kiedy nie wiąże się to z ewentualnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, a takich naruszeń jak wyżej wskazano Sąd I instancji nie wykazał’’.

 

Z powyższego wynika, że sam fakt sfinansowania sporządzenia planu miejscowego przez inwestora nie świadczy o wadliwości takiej uchwały, pod warunkiem, że treść planu miejscowego jest zgodna z wymogami wynikającymi z ustawy, w tym także, że procedura planistyczna została przeprowadzona zgodnie z przepisami oraz została zachowana właściwość organów.

 

 4/ Skarga na plan miejscowy

 

W przypadku, gdy uchwała Rady Gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego istotnie narusza zasady sporządzania planu miejscowego lub istotnie narusza tryb jego sporządzania lub narusza właściwości organów w tym zakresie, istnieje podstawa do zaskarżenia planu miejscowego na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 101 u.s.g. poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego [więcej o skardze na plan miejscowy w osobnym artykule dostępnym na blogu].

 

Zaskarżalność planu miejscowego nie oznacza jednak, że inwestorowi w toku postępowania przed sądem administracyjnym będzie przysługiwało prawo wskazania preferowanej merytorycznej zmiany postanowień planu (na przykład w zakresie przeznaczenia nieruchomości).

 

Skutkiem bowiem uznania przez sąd administracyjny, że skarga inwestora zasługuje na uwzględnienie będzie stwierdzenie nieważności planu miejscowego (w całości lub w części), co powoduje powstanie tzw. ,,luki planistycznej’’, tj. powrót do stanu braku obowiązywania planu miejscowego.

 

W takim przypadku realizacja inwestycji, przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, będzie wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

 

5/ Podsumowanie

 

  • organy gminy dysponują swobodą przy rozstrzyganiu o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego / zmiany planu miejscowego w zależności od potrzeb, a tym samym organy gminy mają możliwość, lecz nie obowiązek uchwalenia / zmiany planu miejscowego;
  • wyjątki w tym zakresie przewidują przepisy odrębne, na podstawie których przewiduje się obowiązek sporządzenia planu miejscowego w konkretnych przypadkach;
  • jeżeli obowiązek sporządzenia / zmiany planu miejscowego nie wynika z przepisów ustawy, inwestor może złożyć stosowny wniosek o zmianę planu miejscowego, trzeba jednak pamiętać, że rada gminy nie ma obowiązku, aby taki wniosek uwzględnić;
  • wniosek o zmianę planu miejscowego należy złożyć do: wójta / burmistrza / prezydenta miasta oraz do rady gminy, wskazać w nim obszar, którego dotyczy wniosek oraz uargumentować, dlaczego wniosek powinien zostać uwzględniony.

 

 

Facebook: Konstruktywnie

 

 

 

[1] art. 101a u.s.g.: ,,Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich.’’

 

Fot. Unsplash

 

Ostatnie wpisy

Czytaj więcej