Kontrola procesu inwestycyjnego | Krótkie poradniki

Zmiana sposobu użytkowania obiektu – warunki zmiany oraz procedura legalizacji

11.11.2020 r.

 

Czy zmiana przeznaczenia budynku z funkcji usługowej na mieszkalną jest dopuszczalna? Czym jest zmiana sposobu użytkowania obiektu i jakie warunki muszą zostać spełnione by możliwe było jej dokonanie?

 

Odpowiedzi na powyższe pytania zostaną przedstawione w dzisiejszym artykule, w którym omówione zostały również przypadki samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, sankcje ustawowe wynikające z tego tytułu oraz procedura legalizacji tzw. samowoli użytkowej.

 

1/ Zmiana sposobu użytkowania – podstawowe informacje

 

Podstawowym zagadnieniem, które wymaga omówienia jest rozumienie pojęcia ,,zmiany sposobu użytkowania’’ na gruncie przepisów prawa budowlanego (dalej: ,,pr. bud.’’) [1].

 

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pr. bud.:

 

Najczęściej do zmiany sposobu użytkowania dochodzi na skutek zmiany przeznaczenia budynku / lokalu z funkcji usługowej na mieszkaniową lub na odwrót. W tym miejscu należy podkreślić, że nie tylko powyższy przykład (a więc oczywista zmiana przeznaczenia) będzie stanowił zmianę sposobu użytkowania; orzecznictwo za ,,zmianę sposobu użytkowania’’ w rozumieniu art. 71 ust. 1 pr. bud. uznaje m.in.:

 

  • ,,Zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki polegające na zmianie warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud.’’ [2];
  • ,,Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumieć zatem należy wszelkie działania lub zaniechania zmieniające dotychczasowy sposób korzystania z obiektu oraz wpływające na jego przeznaczenie, warunki techniczno-budowlane lub otoczenie. Chodzi zatem o działalność, która – niezależnie od zmiany przeznaczenia obiektu budowlanego – prowadzi do zmiany wewnętrznych lub zewnętrznych warunków korzystania z tego obiektu’’ [3];
  • „Podjęcie w budynku wybudowanym jako gospodarczy działalności pozwalającej na zakwalifikowanie go jako budynku użyteczności publicznej stanowi zmianę sposobu jego użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud.” [4]
  • ,,Samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku zachodzi, gdy budynek – zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę – został zrealizowany jako budynek mieszkalny jednorodzinny, a poprzez przeznaczenie ośmiu pokoi na wynajem dochodzi do zmiany jego funkcji na budynek zamieszkania zbiorowego. Istotny jest bowiem fakt, że do takich pomieszczeń mieszkalnych mają zastosowanie inne przepisy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, jak i wymogi higieniczno-sanitarne’’ [5];
  • ,,Podjęcie w sali wiejskiej działalności, polegającej na organizowaniu imprez rozrywkowych o charakterze taneczno-muzycznym, w tym przyjęć weselnych, w sytuacji gdy pierwotnie przewidziana była funkcja gastronomiczna obiektu, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przepisów pr. bud. Wiąże się ona bowiem ze zmianą warunków w zakresie emisji hałasu, drgań oraz układu obciążeń (bezsprzecznie zmienia warunki higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska)’’ [6];
  • ,,Nie ulega wątpliwości, że zmiana sposobu użytkowania lokalu z użytkowego na mieszkalny stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ustawy – prawo budowlane, co za tym idzie – wymaga dokonania zgłoszenia’’ [7].

 

Kluczowym zatem aspektem przy ocenie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pr. bud., jest ocena, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania.

 

Wymagania te zostały określone w art. 5 pr. bud.  i zostały wymienione w następnie w art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud. (bezpieczeństwo pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, wielkość lub układ obciążeń).

 

Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest oceniana poprzez dokonanie porównania sposobu użytkowania obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, bądź w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania do sposobu użytkowania po dokonanej zmianie.

 

2/ Procedura zmiany sposobu użytkowania

 

Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, omówiona powyżej, wymaga co do zasady zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (starosta / prezydent miasta w przypadku miasta na prawach powiatu).

 

W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

 

Do zgłoszenia dołącza się:

 

  • opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;
  • zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;
  • oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
  • zaświadczenie wójta / burmistrza / prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
  • ekspertyzę techniczną – w przypadku zmiany sposobu użytkowania powodującą zmianę warunków bezpieczeństwa (art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud.);
  • w zależności od potrzeb – pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (jeżeli jest to przedsięwzięcie mogące znacząco / zawsze oddziaływać na środowisko;
  • ekspertyzę rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych – w przypadku zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego.

 

Jeżeli natomiast zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych:

 

  • objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę;
  • objętych obowiązkiem zgłoszenia – do zgłoszenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-3 pr. bud. [dotyczące wymogów zgłoszenia wykonywania robót budowlanych].

 

Należy przy tym pamiętać, że zgłoszenia dokonuje się przed zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Dokonanie zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 7 pr. bud.).

 

Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia.

 

Istnieje możliwość wcześniejszego dokonania zmiany sposobu użytkowania (przed upływem terminu 30 dni od dnia złożenia zgłoszenia), jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej wyda zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu.

 

Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu.

 

Organ administracji architektoniczno-budowlanej obowiązany jest wnieść sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części:

 

  • wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (w takim przypadku – konieczne pozwolenie na budowę);
  • narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:
  • może spowodować niedopuszczalne: i) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ii) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, iii) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, iv) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

 

W pozostałych przypadkach, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma kompetencji do wniesienia sprzeciwu – powyższy katalog przypadków uprawniających do wniesienia sprzeciwu jest bowiem katalogiem zamkniętym.

 

Zmiana sposobu użytkowania mimo wniesienia sprzeciwu skutkuje wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania.

 

3/ Samowolna zmiana sposobu użytkowania

 

1) Wszczęcie postępowania

 

Z tzw. „samowolną” zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części będziemy mieć do czynienia, jeżeli zamierzona zmiana kwalifikuje się do „zmiany sposobu użytkowania” zdefiniowanej w art. 71 ust. 1 pr. bud. i zostanie dokonania bez wymaganej procedury opisanej powyżej (bez zgłoszenia).

 

W takim przypadku, organ nadzoru budowlanego z urzędu wszczyna postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania i dokonuje sprawdzenia okoliczności, o których mowa powyżej.

 

W toku postępowania, organ nadzoru gromadzi materiał dowodowy w sprawie, w tym w szczególności dokonuje oględzin obiektu, w którym nastąpiła zmiana.

 

Prowadząc postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania organ nadzoru budowlanego ma obowiązek ustalić w sposób niebudzący wątpliwości datę zmiany sposobu użytkowania.

 

Po jej ustaleniu, organ dokonuje wyboru prawa właściwego przesądzającego o kryteriach samowolnej zmiany sposobu użytkowania i o konsekwencjach takiej zmiany w świetle właściwych przepisów prawa (zmiana sposobu użytkowania dokonana pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. będzie podlegała przepisom tej ustawy, także jeżeli postępowanie toczy się w 2020 r.).

 

Poniżej zostanie przedstawiona procedura obowiązująca na podstawie przepisów obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.).

 

2) Wstrzymanie użytkowania obiektu budowlanego lub jego części

 

W przypadku uznania przez organ nadzoru, że zmiana kwalifikuje się do „zmiany sposobu użytkowania” zdefiniowanej w art. 71 ust. 1 pr. bud. i została dokonania bez wymaganej procedury (bez zgłoszenia), organ na podstawie postanowienia:

 

  • wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części

oraz

  • nakłada obowiązek przedstawienia przez inwestora w wyznaczonym przez organ terminie dokumentów, które wymagane są do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania (opisane powyżej).

 

Obowiązanym, czyli adresatem postanowienia, będzie każdoczesny właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (dalej: ,,inwestor’’).

 

Organ określając termin przedłożenia dokumentów stosuje się do realiów sprawy oraz posiadanej wiedzy. W przypadku gdy inwestor nie jest w stanie przedłożyć wymaganych dokumentów w określonym terminie, termin może zostać przedłużony na wniosek inwestora przed upływem terminu do przedłożenia dokumentacji.

 

Na ww. postanowienie organu nadzoru nie przysługuje zażalenie. Postanowienie to inwestor może zaskarżyć w dopiero w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie (decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części).

 

3) Opłata legalizacyjna

 

Po upływie terminu na złożenie dokumentów wskazanych w postanowieniu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku (przedłożenia dokumentów) i w przypadku stwierdzenia jego wykonania – w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej.

 

Na postanowienie w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej przysługuje zażalenie do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, a jeżeli to ten organ orzekał w pierwszej instancji, zażalenie będzie przysługiwało do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

 

Opłata legalizacyjna ustalana jest na podstawie art. 59f ust. 1 pr. bud., przy czym stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

 

Opłata jest więc wynikiem iloczynu stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Każdorazowo będzie zależeć od obiektu budowlanego, w którym dokonywana jest zmiana.

 

Stawka opłaty jest niezmienna i wynosi 5.000 zł, natomiast wartości (k) oraz (w) ustalane są na podstawie załącznika do pr. bud. (zawierającego tabelę obiektów budowlanych z podziałem na kategorie, współczynniki kategorii obiektu (k) oraz współczynniki wielkości obiektu (w)).

 

Opłatę legalizacyjną, w wysokości ustalonej w postanowieniu, należy w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia uiścić w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek bankowy tego urzędu, o czym powinna być zamieszczona informacja w postanowieniu.

 

Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej nie skutkuje nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (brak upoważnienia ustawowego do wydania takiej decyzji przez organ w przypadku braku uiszczeniu opłaty).

 

W takim przypadku opłata legalizacyjna będzie podlegała ściągnięciu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

 

Uiszczenie opłaty legalizacyjnej kończy postępowanie i oznacza, że dochodzi do zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania.

 

4) Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania

 

Zgodnie z art. 71a ust. 4 pr. bud. organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w przypadku:

 

  • niewykonania w terminie obowiązku przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej;
  • dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania;
  • zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu.

 

Inwestor ma prawo wniesienia odwołania od decyzji w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Zgodnie z art. 130 § 2 k.p.a., wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji.

 

Egzekucja obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania może natomiast nastąpić na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

 

5) Grzywna

 

Niezależnie do powyższego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesionego sprzeciwu, zgodnie z przepisem art. 93 pkt 9b pr. bud. jest zagrożona karą grzywny (w wysokości od 20 do 5000 złotych) i stanowi wykroczenie.

 

Kara grzywny wymierzana jest w postępowaniu w sprawie o wykroczenie.

 

4/ Podsumowanie

 

  • zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej;
  • jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę / zgłoszenia rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę / postępowaniu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych;
  • samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części to zmiana, która kwalifikuje się do „zmiany sposobu użytkowania” zdefiniowanej w art. 71 ust. 1 pr. bud. i została dokonana bez wymaganego zgłoszenia;
  • w takim przypadku organ nadzoru na podstawie postanowienia: wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia przez inwestora w wyznaczonym przez organ terminie dokumentów, które wymagane są do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania;
  • w przypadku stwierdzenia wykonania obowiązku przedłożenia dokumentów organ w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej;
  • organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, w przypadku: i) niewykonania w terminie obowiązku przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej, ii) dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, iii) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu;
  • inwestor ma prawo wniesienia odwołania od decyzji w terminie 14 dni od daty jej doręczenia, wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji.

 

 

Facebook: Konstruktywnie 

 

 

[1] Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.)

[2] Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2020 r., II SA/Go 22/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2020 r., VII SA/Wa 2356/19

[3] Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 lutego 2020 r., II SA/Ol 6/20

[4] wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 listopada 2019 r., II SA/Ol 688/19

[5] Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 marca 2019 r., II SA/Gl 764/18

[6] Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia17 stycznia 2019 r., II SA/Go 794/18

[7] Wyrok SR w Poznaniu z 6.11.2019 r., I C 479/19

 

Fot. Jeffrey Czum z Pexels

Ostatnie wpisy

Czytaj więcej

Wszystkie prawa zastrzeżone