03.01.2021 r.
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (dalej: „DUŚ”) poprzedza wszystkie decyzje wydawane na etapie procesu inwestycyjnego, w tym decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę i wiąże organy na etapie ich wydawania.
Tym samym, zgodność zamierzenia budowlanego z warunkami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ma znaczenie kluczowe, przy czym nierzadko niemożliwe do osiągnięcia.
Z mojego doświadczenia wynika, że zmiany zamierzenia budowlanego na etapie wniosku o pozwolenie na budowę (w stosunku do DUŚ) są bardzo częstą praktyką i są niejednokrotnie wynikiem zmieniających się uwarunkowań przestrzennych / planistycznych / technicznych, które będą modyfikować pierwotne zamierzenie (przedsięwzięcie), dla którego została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.
Jak w takiej sytuacji kształtują się obowiązki inwestora? Czy każdorazowo będzie on obowiązany przeprowadzić ponowną oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko lub uzyskać nową decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach? O tym w dzisiejszym artykule.
1/ DUŚ – zakres związania
Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej u.o.o.ś.), DUŚ określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.
Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 u.o.o.ś.).
Zgodnie z art. 86 pkt 2 u.o.o.ś., decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ właściwy do udzielenia pozwolenia na budowę. Odzwierciedleniem powyższej regulacji jest art. 35 ust. 1 pkt 1b pr. bud., zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza, między innymi, zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w DUŚ.
Moc wiążącą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powszechnie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazując, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem pozwolenia na budowę konkretnego przedsięwzięcia inwestycyjnego i pełni wobec niego funkcję prejudycjalną [1].
Nadto, wskazuje się, że od związania organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma wyjątków [2], wobec czego określone w decyzji środowiskowej warunki realizacji przedsięwzięcia nie mogą być na dalszych etapach procesu inwestycyjnego modyfikowane, zmieniane [3].
Pojawia się zatem pytanie, jaki wpływ na obowiązki inwestora wynikające z u.o.o.ś. ma zmiana zamierzenia budowlanego na etapie wniosku o pozwolenie na budowę?
2/ Zmiana zamierzenia budowlanego a ponowna ocena oddziaływania na środowisko
Pierwszym aspektem, który będzie wymagał rozważenia w tym przypadku to ponowna ocena przedsięwzięcia na środowisko.
Zgodnie bowiem z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś., ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przeprowadza się także, jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W takim przypadku, organ administracji stwierdza, w drodze postanowienia, obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, określając jednocześnie zakres raportu.
Do czasu przedłożenia ww. raportu postępowanie ulega zawieszeniu na podstawie postanowienia organu.
Kluczowe znaczenie mają zatem „zmiany w stosunku do wymagań określonych w DUŚ”. W jaki sposób organ będzie kwalifikował takie zmiany?
W orzecznictwie wskazuje się m.in., że:
- ,,Chodzi o taką zmianę, która może wpływać na środowiskowe uwarunkowania i która nie została uwzględniona w trakcie wcześniej prowadzonego postępowania środowiskowego’’ [4];
- ,,Kwestia przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uzależniona jest od wykazania, że zmienił się sposób negatywnego oddziaływania na środowisko. Nie chodzi o każdą zmianę oddziaływania, ale o wykazanie istnienia takiej zmiany zakresu inwestycji, która powoduje inne zakresowo negatywne oddziaływanie na środowisko niż było to przedmiotem dotychczasowej oceny oddziaływania na stanowisko zakończonej wydaniem ostatecznej decyzji środowiskowej’’ [5].
Powyższy problem rozważał m.in. WSA w Łodzi w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r., II SA/Łd 942/16, dokonując oceny wpływu zmiany parametrów przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej na wymagania określone w DUŚ.
WSA w Łodzi wskazał m.in., że:
- ,,Zmiana charakterystycznych parametrów elektrowni wiatrowej nie spowoduje jakichkolwiek zmian w zakresie uwarunkowań określonych w decyzji środowiskowej. Decyzja określa bowiem maksymalne parametry inwestycji, których inwestor nie może przekroczyć. Tak więc jeżeli inwestor mieści się w tych parametrach określonych decyzją środowiskową, to przepisy nie wymagają nowej decyzji środowiskowej’’
- ,,W ocenie sądu również zmiana lokalizacji turbiny (..), nie może spowodować żadnych zmian w zakresie uwarunkowań określonych w decyzji środowiskowej. Decyzja środowiskowa nie określa bowiem warunków konkretnego usytuowania obiektu budowlanego na danej działce, a jedynie określa środowiskowe warunki dla jego budowy’’;
- ,,W niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej, (…) zmiana parametrów inwestycji była przedmiotem analizy organów, które doszły do wniosku, że nie zostały naruszone wymagania określone w decyzji środowiskowej (…) jeżeli zmiana parametrów inwestycji nie spowoduje przekroczenia maksymalnych parametrów dopuszczonych decyzją środowiskową, co można stwierdzić przez proste porównanie warunków z decyzji środowiskowej i danych z projektu budowlanego zamiennego, to wskazany wyżej przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej nie może znaleźć zastosowania’’
Na podstawie powyższego, można stwierdzić, że organ, dokonując oceny wpływu zmiany zamierzenia na warunki DUŚ, będzie każdorazowo będzie opierał się na maksymalnych parametrach inwestycji określonych w DUŚ i na ich podstawie będzie kwalifikował zmianę jako wymagającą / niewymagającą ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
3/ Zmiana zamierzenia budowlanego a zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach
Niezależnie od powyższego, odrębnego rozważenia wymaga wpływ zmiany zamierzenia budowlanego na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.
W jakim przypadku konieczna będzie zmiana / wydanie nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach?
Powyższy problem należy rozważyć w dwóch przypadkach: 1/ zmiana zamierzenia po wydaniu pozwolenia na budowę, 2/ zmiana zamierzenia na etapie wydania wniosku o pozwolenie na budowę.
W przypadku zmiany zamierzenia po wydaniu pozwolenia na budowę, ustawa odsyła nas do art. 72 ust. 2 pkt 1 oraz 1a u.o.o.ś., zgodnie z którym wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmian decyzji o pozwoleniu na budowę polegających na:
1) ustaleniu lub zmianie formy lub wielkości zabezpieczenia roszczeń mogących powstać wskutek wykonywania działalności objętej decyzją lub zmianie danych wnioskodawcy (art. 72 ust. 2 pkt 1 u.o.o.ś.);
2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w szczególności: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, oraz charakterystycznych parametrów drogi w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego,
3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,
4) charakterystycznych parametrów drogi w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego
– które, ad. 2 – 3, nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 2 pkt 1a u.o.o.ś.).
Tym samym, wymienione w art. 72 ust. 2 pkt 1a u.o.o.ś odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego, nie wymagają wydania DUŚ, jeżeli nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w DUŚ wydanym uprzednio.
Przechodząc do drugiego przypadku, tj. zmiany zamierzenia na etapie wniosku na pozwolenie na budowę, należy zauważyć, że przepisy nie regulują wprost, kiedy konieczna jest zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a kiedy wystarczająca jest ponowna ocena oddziaływania na środowisko (stosownie do art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś.).
Ustawa wprowadza generalny obowiązek zmiany DUŚ / wydania nowego DUŚ w przypadku zmiany zamierzenia w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Przy czym, w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś. przewidziano, że jeżeli we wniosku o wydanie decyzji o pozwolenia na budowę / decyzji ZRID / decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego / budowli przeciwpowodziowych, dokonano ww. zmian, wówczas nie istnieje konieczność uzyskania zmiany decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, gdyż może ją zastąpić fakultatywnie przeprowadzana (w zależności od oceny organu administracji) ponowna ocena oddziaływania na środowisko [6] (o czym była mowa powyżej).
W związku z tym, w doktrynie [7] przyjmuje się, że jeżeli podstawą realizacji przedsięwzięcia będzie np. decyzja wskazana w art. 72 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. (określająca szczegółowe warunki wydobywania kopalin, nieujęta w art. 88 ust. 1 u.o.o.ś.), to w przypadku zmiany założeń inwestycyjnych określonych DUŚ na etapie złożenia wniosku o wydanie decyzji, inwestor będzie musiał uzyskać decyzję zmieniającą DUŚ, ale jeżeli taką podstawą będzie pozwolenie na budowę, wymienione w art. 88 ust. 1 u.o.o.ś., to takiej konieczności już nie będzie.
W przypadku bowiem ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dokonywanej na podstawie art. 88 ust. 1 u.o.o.ś., jest ona uzgadniania z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, który wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.
Postanowienie to wiąże organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art.92 u.o.o.ś.). Następnie, na zasadzie art. 93 ust. 1 u.o.o.ś., organ wydaje następnie decyzję o pozwoleniu na budowę przy uwzględnieniu DUŚ oraz postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.
Podsumowując, obowiązek zmiany DUŚ, na etapie złożenia wniosku o wydanie decyzji uprawniającej do realizacji inwestycji, będzie zależał od tego, czy zmiana przedsięwzięcia zmienia uwarunkowania zawarte w DUŚ oraz czy wnioskowana decyzja została wymieniona w art. 88 ust. 1 u.u.o.ś. (regulującym ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w przypadku zmiany).
Na marginesie, wskazać należy, że prezentowane są również poglądy, iż niezależnie od przeprowadzonej ponownej oceny w trybie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś., może powstać konieczność złożenia wniosku o zmianę DUŚ, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Powyższa interpretacja wynika z generalnej zasady statuującej obowiązek zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.
4/ Podsumowanie
- ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przeprowadza się, jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
- przy czym, przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uzależnione jest od wykazania, że zmienił się sposób negatywnego oddziaływania na środowisko;
- w przypadku zmiany zamierzenia po wydaniu pozwolenia na budowę, ustawa odsyła do art. 72 ust. 2 pkt 1 oraz 1a u.o.o.ś., zgodnie z którym wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmian decyzji o pozwoleniu na budowę, enumeratywnie wymienionych w ustawie;
- obowiązek zmiany DUŚ, na etapie złożenia wniosku o wydanie decyzji uprawniającej do realizacji inwestycji, będzie zależał od tego, czy zmiana przedsięwzięcia zmienia uwarunkowania zawarte w DUŚ oraz czy wnioskowana decyzja została wymieniona w art. 88 ust. 1 u.u.o.ś. (regulującym ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w przypadku zmiany);
- prezentowane są również poglądy, iż niezależnie od przeprowadzonej ponownej oceny w trybie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.o.ś., może powstać konieczność złożenia wniosku o zmianę DUŚ, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
