19.09.2020 r.
W dzisiejszym artykule omówione zostanie zagadnienie często spotykane w praktyce, związane z relacją między zasadą ochrony prawa własności, w tym prawa zabudowy a zasadami ochrony przyrody.
Niejednokrotnie zdarza się, że aspekty ochrony środowiska i ochrony przyrody są pomijane przez kupujących na etapie zakupu nieruchomości, jako mniej ważne niż takie kwestie jak, tytułem przykładu, parametry działki, czy uwarunkowania planistyczne. Zdarza się również, że nowe zasady wprowadzane są w stosunku do nieruchomości, których już jesteśmy właścicielami.
Jednym z często pojawiających się zagadnień jest wpływ położenia nieruchomości na obszarze chronionym na możliwość jej zabudowy – w omawianym dzisiaj przypadku będzie to sytuacja, gdy nieruchomość położona jest na terenie parku krajobrazowego oraz analiza wpływu tego położenia na możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
I. Park krajobrazowy – podstawowe informacje
Przed przystąpieniem do analizy możliwości zabudowy nieruchomości położonej na terenie parku krajobrazowego, omówione zostaną podstawowe informacje, które wskażą kierunek poszukiwania odpowiedzi na powyższe pytanie, w tym mające zastosowanie regulacje.
1/ Katalog form ochrony przyrody
Ustawa o ochronie przyrody wprowadza katalog form ochrony przyrody wraz z zasadami ochrony dotyczącymi każdej z nich, formami ochrony przyrody są:
- parki narodowe;
- rezerwaty przyrody;
- parki krajobrazowe;
- obszary chronionego krajobrazu;
- obszary Natura 2000;
- pomniki przyrody;
- stanowiska dokumentacyjne;
- użytki ekologiczne;
- zespoły przyrodniczo-krajobrazowe;
- ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów.
2/ Definicja
Ustawa o ochronie przyrody definiuje pojęcie ,,parku krajobrazowego”. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy:
”Park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju”
Utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze uchwały sejmiku województwa.
W uchwale tej określa się: nazwę parku krajobrazowego, obszar, przebieg granicy, otulinę (jeżeli została wyznaczona), szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony.
Do zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.o.p., należy m.in.:
- zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko [1];
- zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych;
- zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego;
- zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej.
3/ Plan ochrony
Dodatkowo, dla parków krajobrazowych sporządzany jest plan ochrony na okres 20 lat. Plan ochrony parku krajobrazowego ustanawia sejmik województwa, w drodze uchwały.
Plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera m.in.:
- cele ochrony przyrody oraz przyrodnicze, społeczne i gospodarcze uwarunkowania ich realizacji;
- identyfikację oraz określenie sposobów eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz ich skutków;
- wskazanie obszarów udostępnianych dla celów naukowych, edukacyjnych, turystycznych, rekreacyjnych, amatorskiego połowu ryb i dla innych form gospodarowania oraz określenie sposobów korzystania z tych obszarów;
- ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych;
- wykaz obiektów o istotnym znaczeniu historycznym i kulturowym;
- określenie granic stref ochrony krajobrazów stanowiących w szczególności przedpola ekspozycji, osie widokowe, punkty widokowe oraz obszary zabudowane wyróżniające się lokalną formą architektoniczną, wyznaczonych w obrębie krajobrazów priorytetowych, zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego, wraz ze wskazaniem które z zakazów, wymienionych w art. 17 ust. 1a, obowiązują w danej strefie.
Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1a u.o.p., w strefach ochrony krajobrazów wyznaczonych w planie ochrony parku krajobrazowego, dla terenów:
1) objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadza się zakazy:
- lokalizowania nowych obiektów budowlanych;
- zalesiania;
2) nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadza się zakazy:
- lokalizowania nowych obiektów budowlanych,
- lokalizowania nowych obiektów budowlanych odbiegających od lokalnej formy architektonicznej,
- lokalizowania nowych obiektów budowlanych o wysokości przekraczającej 2 kondygnacje lub 7 m,
W planie ochrony nie ma obowiązku wprowadzenia wszystkich powyższych zakazów dotyczących stref ochrony krajobrazów, lecz jedynie niektórych z nich (w zależności od charakterystyki danej strefy).
Plan ochrony dla parku krajobrazowego, w części dotyczącej: i) określenia granic stref ochrony krajobrazu, ii) wykazu obiektów o istotnym znaczeniu historycznym i kulturowym, iii) wprowadzenia zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1a u.o.p. (powyżej) – jest aktem prawa miejscowego.
II. Zabudowa na terenie parku krajobrazowego
Analizując kwestię dopuszczalności zabudowy nieruchomości położonej na terenie parku krajobrazowego, przyjmijmy założenie, że nieruchomość nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli jest – wszelkie zasady realizacji zabudowy powinny znaleźć się w treści oraz rysunku planu miejscowego.
Przy założeniu braku planu miejscowego przed rozpoczęciem budowy konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko [2] konieczne jest również uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Analizując dopuszczalność wydania warunków zabudowy dla nieruchomości położonej na terenie parku krajobrazowego, należy dokonać następującego rozróżnienia:
- nieruchomość położona w strefie ochrony krajobrazu parku krajobrazowego;
- nieruchomość położona w parku krajobrazowym, lecz poza strefą ochrony krajobrazu.
1/ Nieruchomość położona w strefie ochrony krajobrazu parku krajobrazowego
Zgodnie z omówieniem zawartym w pkt I powyżej, w ustawie o ochronie przyrody przewidziano możliwość wprowadzenia zakazu zabudowy w strefach ochrony krajobrazów wyznaczonych na terenie parku krajobrazowego.
To, czy nasza nieruchomość znajduje się na terenie strefy ochrony krajobrazu oraz jakie zasady zabudowy obowiązują w tej strefie ustalimy na podstawie planu ochrony wydanego dla danego parku krajobrazowego (publikowanego w Dzienniku Urzędowym danego województwa).
Przy czym należy pamiętać, że w zakresie w jakim plan ochrony przyrody ustanawia strefy ochrony krajobrazu oraz związane z nimi zakazy (w tym zakaz zabudowy) stanowi on akt prawa miejscowego, co z kolei oznacza, że właściwy organ na etapie postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy będzie tym zakazem związany.
Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.[3] wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in., gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W orzecznictwie natomiast przyjmuje się, że pod pojęciem ,,przepisów odrębnych’’, o których mowa w przywołanych unormowaniach, należy rozumieć przepisy prawa powszechnie obowiązującego (tj. przepisy ustaw oraz rozporządzeń, a także aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie, na którym ma być realizowana inwestycja), przestrzegania których ocena leży w kompetencjach organu ustalającego warunki zabudowy, a więc tylko takie przepisy, które współkształtują sposób zagospodarowania nieruchomości [4].
Przy założeniu zatem, że nasza nieruchomość:
- jest położona na terenie parku krajobrazowego;
- jest położona w strefie ochrony krajobrazu tego parku krajobrazowego;
- w stosunku do tej strefy w planie ochrony parku krajobrazowego przewidziano zakaz zabudowy;
– organ na etapie wydania warunków zabudowy będzie tym zakazem związany i odmówi wydania warunków zabudowy dla nieruchomości.
2/ Nieruchomość położona na terenie parku krajobrazowego, poza strefą ochrony krajobrazu
Inaczej kształtuje się natomiast sytuacja inwestora, którego nieruchomość choć położona na terenie parku krajobrazowego, nie jest objęta zakazem zabudowy w związku z ustanowioną strefą ochrony krajobrazu.
Po pierwsze, należy zaznaczyć, że na gruncie ustawy o ochronie przyrody przewidziano zamknięty katalog zakazów, jaki mogą być wprowadzane w parku krajobrazowym (art. 17 u.o.p.). W katalogu tym nie ma ogólnego zakazu zabudowy. Również w orzecznictwie przyjmuje się, że: ,,Z samego faktu utworzenia parku krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze i walory krajobrazowe, nie można wyprowadzić generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie bądź ograniczenia wynikać muszą z innych przepisów i służyć celom, dla których zostały ustanowione’’ [5].
W takiej sytuacji, wobec tego, że ustawa o ochronie przyrody nie wprowadza generalnego zakazu zabudowy na terenie parku krajobrazowego, organ może wydać decyzję o warunkach zabudowy, przy czym, w toku postępowania o wydanie decyzji WZ, właściwy organ będzie obowiązany dokonania uzgodnienia projektu decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.
Uzgodnienie z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska ma na celu, m.in. kontrolę, czy projekt WZ jest zgodny z przepisami ustawy o ochronie przyrody. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że „zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy (…) Podstawą ograniczenia konstytucyjnego prawa własności były zatem normy ustawowe ustawy o ochronie przyrody, nie zaś plan ochrony parku, czy też postanowienie jako akt stosowania prawa administracyjnego”.
Oznacza to, że na etapie postępowania w sprawie decyzji WZ organ nie jest związany ustaleniami zawartymi w planie ochrony parku krajobrazowego, z wyjątkiem przypadku, gdy plan ochrony parku krajobrazowego stanowi akt prawa miejscowego (część planu ochrony dotycząca 1/ określenia granic stref ochrony krajobrazu, 2/ wykazu obiektów o istotnym znaczeniu historycznym i kulturowym, 3/ wprowadzenia zakazów w strefie ochrony krajobrazu).
Przy czym, ze względu na położenie nieruchomości na terenie parku krajobrazowego, należy założyć, że zabudowa nieruchomości będzie możliwa tylko w takim zakresie, w jakim uwzględnia i realizuje ona cele utworzenia parku krajobrazowego – po pierwsze, konieczności zachowania wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych danego obszaru, a po drugie, popularyzacji tych wartości, czemu niewątpliwie może służyć tylko budowa odpowiedniej infrastruktury [6].
Powyższe oznacza, że dopuszczalna zabudowa na terenie parku krajobrazowego będzie najczęściej zabudową o niskiej intensywności zabudowy, przy dużym udziale powierzchni biologicznie czynnej, gwarantująca zachowanie wartości przyrodniczych obszaru (w zależności od konkretnych walorów przyrodniczych związanych z nieruchomością i jej sąsiedztwem). W tym zakresie kluczowe znaczenie będzie miało uzgodnienie projektu decyzji WZ z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz wskazania zawarte w tym uzgodnieniu.
III. Podsumowanie
- park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju;
- dla parków krajobrazowych sporządzany jest plan ochrony, który uchwalany jest przez sejmik województwa, w drodze uchwały;
- w planie ochrony parku krajobrazowego ustanawia się strefy ochrony krajobrazu oraz związane ze strefami zakazy, w tym możliwe jest wprowadzenie zakazu zabudowy;
- w zakresie w jakim plan ochrony przyrody ustanawia strefy ochrony krajobrazu oraz związane z nimi zakazy (w tym zakaz zabudowy) stanowi on akt prawa miejscowego, co z kolei oznacza, że właściwy organ na etapie postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy będzie tym zakazem związany;
- w pozostałym zakresie, ustawa o ochronie przyrody nie wprowadza generalnego zakazu zabudowy na terenie parku krajobrazowego, organ może zatem wydać decyzję o warunkach zabudowy, przy czym, w toku postępowania o wydanie decyzji WZ, będzie on obowiązany do dokonania uzgodnienia projektu decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska;
- zabudowa nieruchomości położonej na terenie parku krajobrazowego będzie możliwa tylko w takim zakresie, w jakim uwzględnia i realizuje ona cele utworzenia parku krajobrazowego.
