29.11.2020 r.
Prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania jest kluczowym elementem każdego postępowania administracyjnego, w szczególności ze względu na skomplikowany charakter wyznaczenia obszaru odziaływania obiektu, aspekt ten ma znaczenie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami będą co do zasady: inwestor oraz właściciele / użytkownicy wieczyści / zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Czy udział innych podmiotów w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest dopuszczalny? Czy organizacja społeczna ma prawo brać udział w postępowaniu? Jeśli tak – na jakich zasadach?
O tym w dzisiejszym artykule.
1/ Udział organizacji społecznej w postępowaniu – podstawowe informacje
Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stanowi postępowanie administracyjne, którego zasady zostały uregulowane w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: „k.p.a.”) oraz w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane („pr. bud.”).
W zakresie w jakim pr. bud. nie ustanawia szczególnych zasad postępowania, zastosowanie znajdą przepisy k.p.a.
Szczególnym przepisem, regulującym zasady ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest art. 28 pr. bud.
Zgodnie z art. 28 ust. 2 pr. bud.:
„Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu”
Jednocześnie, zgodnie z art. 28 ust. 3 pr. bud. wprowadzono wyłączenie: „Przepisu art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę”.
Powyższe oznacza, że co do zasady w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie stosuje się przepisu art. 31 k.p.a. dotyczącego zasad udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym [„Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1)wszczęcia postępowania, 2)dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny”].
Powyższe wyłączenie ma również zastosowanie do postępowań nadzwyczajnych, np. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę czy postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Tak np. NSA w wyroku z dnia wyrok z dnia 17 kwietnia 2019 r. (II OSK 1479/17): „Skoro ustawodawca wyłączył (poza wyjątkiem objętym art. 28 ust. 4 p.b.) możliwość dopuszczania organizacji społecznych do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę, to zasada ta dotyczy także postępowań nadzwyczajnych”.
2/ Wyjątki od zasady wyłączenia udziału organizacji społecznych
Wyłączenie udziału organizacji społecznych w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie ma jednak charakteru absolutnego.
Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 4 pr. bud.:
„Przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, 284, 322 i 471)”
Czym jest więc postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymagające udziału społeczeństwa, co do którego wyłączenie organizacji społecznych nie ma zastosowania?
W tym zakresie konieczne jest sięgnięcie do wspomnianej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: „u.u.i.ś.”).
Zgodnie z obowiązującymi regulacjami, aby uznać, że postępowanie wymaga udziału społeczeństwa, konkretny przepis prawa materialnego musi taki udział przewidywać.
W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 79 ust. 1 u.u.i.ś.).
W takim przypadku bowiem ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi część postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę jest przeprowadzana w czterech następujących przypadkach [1]:
- gdy konieczność jej przeprowadzenia została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.);
- gdy podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia złoży wniosek o jej przeprowadzenie do organu właściwego do wydania decyzji (art. 88 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.);
- gdy organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś.);
- w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś.).
Na podstawie powyższego możemy zatem stwierdzić, że udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (a także udział organizacji w postępowaniu) będzie związany z przedsięwzięciami wymagającymi wydania decyzji środowiskowej, tj. przedsięwzięciami
mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Spośród tych przedsięwzięć, tylko przedsięwzięcia, co do których wymagana jest ponowna ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, stanowi postępowanie, w ramach którego dopuszczalny jest udział organizacji w postępowaniu.
Jakie wymogi musi spełniać taka organizacja, aby dopuszczalny był jej udział w postępowaniu?
3/ Organizacja społeczna – charakterystyka
Należy zaznaczyć, że nie każda organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa.
Zasady udziału organizacji społecznych w takim postępowaniu określa art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., zgodnie z którym:
„Organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się”
Na podstawie powyższego można stwierdzić, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest uzależnione od spełnienia następujących warunków:
- organizacja społeczna jest organizacją ekologiczną;
- organizacja ekologiczna prowadzi działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody;
- udział w postępowaniu uzasadniony jest celem statutowym organizacji;
- organizacja ekologiczna prowadzi taką działalność przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania.
Aby danej organizacji przyznać status organizacji ekologicznej musi ona spełniać następujące warunki:
- wyodrębnienie organizacyjne (pojęciem organizacji tym nie mogą zostać objęte luźne grupy społeczne podejmujące działalność ad hoc) [2];
- działanie na podstawie i w granicach przepisów prawa (legalność);
- prowadzenie działalności w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody określone statutowo – statut lub regulamin (lub inny akt założycielski) stowarzyszenia powinien w sposób nie budzący wątpliwości definiować cele realizowane przez organizacje, nakierowane na ochronę środowiska, które z kolei będą określały granice przedmiotowe spraw pozostających w kręgu zainteresowania tej organizacji [3].
Organizacji ekologicznej spełniającej powyższe warunki przysługują następujące uprawnienia:
- dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony na każdym etapie postępowania;
- prawo przedstawienia poglądu w sprawie bez udziału w postępowaniu;
- prawo wniesienia odwołania od decyzji, także, gdy organizacja nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją;
- prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji, także, gdy organizacja nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją.
W orzecznictwie przy tym wskazuje się, że przepis art. 44 ust. 1 i 2 u.u.i.ś. nie może być podstawą żądania wszczęcia postępowania administracyjnego przez organizację ekologiczną, tak postępowania zwyczajnego jak i nadzwyczajnego [4].
4/ Dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu
Organizacja ekologiczna, spełniająca warunki, o których mowa powyżej, może zgłosić swój udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa – na każdym jego etapie.
Zgłaszając swój udział organizacja społeczna powinna wykazać m.in., że udział w postępowaniu jest uzasadniony jej celem statutowym związanym z ochroną przyrody / ochroną środowiska.
Przepis art. 44 u.u.i.ś. nie określa formy prawnej, na podstawie której organizacje ekologiczne są dopuszczane do postępowania, w tym zakresie część doktryny i orzecznictwa przyjmuje, że dla dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu nie jest wymagane wydanie postanowienia (co również oznacza brak możliwości zaskarżenia dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu).
Postanowienie wydawane jest natomiast w przypadku odmowy dopuszczenia organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu (art. 44 ust. 4 u.u.i.ś). Postanowienie może zostać zaskarżone przez organizację ekologiczną w drodze zażalenia w terminie 7 dni od daty doręczenia organizacji postanowienia.
Należy również podkreślić, że takie same zasady będą miały zastosowanie w przypadku wniesienia przez organizację ekologiczną środka zaskarżenia (odwołania / skargi) bez uprzedniego udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.
W takim przypadku wraz z wniesieniem odwołania / skargi, organizacja winna wykazać, że spełnia warunki określone w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. warunkujące dopuszczenie do udziału w postępowaniu.
5/ Podsumowanie
- wyłączenie udziału organizacji społecznych w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie dotyczy takich postępowań w sprawie pozwolenia na budowę, które wymagająją udziału społeczeństwa w rozumieniu ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku;
- w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w takim przypadku ponowna ocena stanowi część postępowania w sprawie pozwolenia na budowę;
- dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest uzależnione od spełnienia następujących warunków: i) organizacja społeczna jest organizacją ekologiczną; ii) organizacja ekologiczna prowadzi działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody; iii) udział w postępowaniu jest uzasadniony jej celem statutowym; iv) organizacja ekologiczna prowadzi taką działalność przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania;
- organizacji ekologicznej, spełniającej powyższe warunki, przysługują następujące uprawnienia: i) dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony na każdym etapie postępowania; ii) prawo przedstawienia poglądu w sprawie bez udziału w postępowaniu; iii) prawo wniesienia odwołania od decyzji, także, gdy organizacja nie brała uprzednio udziału w postępowaniu; iv) prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji, także, gdy organizacja nie brała uprzednio udziału w postępowaniu.
