07.02.2021 r.
Na blogu kilkukrotnie pojawiał się już temat błędów / wad procedury planistycznej lub samej treści planu miejscowego, w tym także opisana została procedura skargi do sądu administracyjnego na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
W przypadku uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, sąd administracyjny wydaje wyrok, zgodnie z którym stwierdza nieważność takiego planu w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia).
Taki sam skutek ma rozstrzygnięcie nadzorcze wydawane przez organ nadzoru (właściwego wojewodę).
Pojawia się zatem pytanie, co w praktyce oznacza nieważność planu miejscowego w całości / w części? Jakie uwarunkowania planistyczne obowiązują na terenie, który obejmował plan miejscowy następnie uznany za nieważny w drodze wyroku sądu administracyjnego / rozstrzygnięcia nadzorczego?
1/ Nieważność planu miejscowego – regulacja ustawowa
Na wstępie, kilka informacji podstawowych.
Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i sposób jego zaskarżenia jest uregulowany w ustawie o samorządzie gminnym (dalej: ,,u.s.g.’’).
Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g.: „Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne’’.
W przypadku planu miejscowego, należy pamiętać również o szczególnej regulacji z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: ,,u.p.z.p.’’).: ,,Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części’’.
Ustawa precyzuje zatem w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co rozumiemy przez pojęcie ,,sprzeczności z prawem’’ uchwały, w przypadku, gdy mamy do czynienia z uchwałą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (planem miejscowym).
W obu przypadkach mowa jest o nieważności takiej uchwały, która to nieważność stwierdzana jest przez sąd administracyjny (na skutek skargi uprawnionego) lub przez organ nadzorczy w rozstrzygnięciu nadzorczym.
2/ Skutek nieważności w prawie administracyjnym
Co oznacza ‘’nieważność’’ uchwały w rozumieniu ustawy samorządzie gminnym i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym?
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że nieważność aktu administracyjnego jest w swej istocie najbliższa cywilnoprawnej instytucji nieważności względnej, co oznacza, że akty obarczone wadami nieważności obowiązują, podlegają wykonaniu, o ile nie zostaną unieważnione na mocy innego aktu, deklarującego taki właśnie skutek prawny (w przypadku planu miejscowego – takim aktem będzie wyrok sądu administracyjnego lub rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody).
Jeśli brak jest deklaracji nieważności, akt pozostaje ważny. Mamy więc do czynienia z „unieważnialnością z mocą wsteczną”[1].
Stwierdzenie nieważności następuje aktem deklaratoryjnym, działającym z mocą wsteczną (ex tunc), a więc od daty wydania aktu obarczonego wadą nieważności. Akt stwierdzający nieważność uchyla zatem wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia ogłoszenia aktu nieważnego, a organ nadzoru / sąd, podejmujący rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności, jedynie potwierdza ten fakt.
Sprawa, która była przedmiotem aktu uznanego za nieważny, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed jego wydaniem.
Powyższe wnioski zostały potwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. [2], wyraził pogląd:
„Stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc – z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności. Należy wziąć pod uwagę, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem władztwa administracyjnego, bowiem służy mu domniemanie legalności (rozstrzygnięcie obowiązuje aż do jego obalenia wyrokiem NSA), a wykonanie obowiązków zeń wynikających może być egzekwowane środkami przymusu administracyjnego.”
Podobnie również rozstrzygnął NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r. [3]:
,,W świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzenie, że plan miejscowy narusza zasady sporządzania planu miejscowego skutkuje jego nieważnością orzekaną przez sąd administracyjny w wyroku. Chodzi w tym przypadku o sankcję nieważności uchwały rady gminy rozumianą w sposób zgodny z jurysdykcyjnie i doktrynalnie przyjmowaną koncepcją „nieważności aktu” jako stwierdzenia, że akt ten zostaje zniesiony, nie wywołując skutków prawnych od momentu jego wydania. Orzeczenie sądu stwierdzające nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma tym samym charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc.’’
3/ Uchylenie wszelkich prawnych skutków uchwalenia planu miejscowego – zagadnienia praktyczne
W tym miejscu należy zatem zadać pytanie, co w praktyce będzie oznaczało uchylenie wszelkich prawnych skutków prawnych planu miejscowego, co do którego została stwierdzona nieważność?
Jednym z aspektów tego problemu jest pytanie o skutek, jaki nieważny plan miejscowy wywiera na wydane na jego podstawie decyzje administracyjne, w tym przede wszystkim pozwolenia na budowę.
- Nieważność MPZP a PNB
Czy pozwolenie na budowę wydane na podstawie planu miejscowego, co do którego została stwierdzona nieważność, jest nieważne / istnieje podstawa do stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 k.p.a.?
W tym miejscu należy zaznaczyć, że ustawodawca nie w ustawie wprost jaki skutek ma nieważność MPZP na wydane na jego podstawie pozwolenia na budowę, stąd też, rozstrzygając ten problem będziemy sięgać do orzecznictwa, które w tym przypadku jest niejednolite.
Mamy do czynienia z dwoma poglądami:
(1) Nieważność MPZP oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez podstawy prawnej / z rażącym naruszeniem prawa
- ,,Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o postanowienia którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej bez podstawy prawnej’’ [4];
- ,,Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną w oparciu o plan miejscowy, który – jako nieważny – został następnie wyeliminowany z obrotu prawnego, ocenić należy jako pozbawioną podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja taka bowiem, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydawana jest w zupełnie innym reżimie i na innej podstawie (zgodność z decyzją o warunkach zabudowy)’’[5];
- ,,Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną po zbadaniu projektu budowlanego z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego, który został wyeliminowany ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili jego wydania, z obrotu prawnego należy uznać za nieważną, z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa’’ [6].
(2) Nieważność MPZP nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę
- ,,Ustawodawca nie przewidział wprost konsekwencji prawnych stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że ma ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. Gdyby ustawodawca przewidywał sankcje nieważności dla decyzji wydanych na podstawie przepisów prawa miejscowego, których następnie stwierdzono nieważność, dałby temu wyraz w przepisach prawa’’ [7] [8];
- ,,Stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje taki skutek jakby miejscowy plan nigdy nie funkcjonował w obrocie prawnym. Nie oznacza to jednak, że wszystkie decyzje, których przesłanką wydania jest zgodność z miejscowym planem, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Wyeliminowanie z obrotu prawnego miejscowego planu poprzez stwierdzenie nieważności uchwały ustanawiającej ten plan nie może automatycznie skutkować uznaniem, że decyzje, których jedną z podstaw prawnych wydania był wymóg zgodności zawartego w nich rozstrzygnięcia z przepisami miejscowego planu, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Każdy przypadek powinien być oceniany indywidualnie’’ [9];
- „Z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że nie można stwierdzić nieważności decyzji wydanej w oparciu o akt prawa miejscowego, którego nieważność stwierdził sąd lub organ w późniejszej dacie, gdyż brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji. Stąd dokonywana analiza skutków stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez sąd lub organ nadzoru w późniejszej dacie pozostaje aktualna w kwestii orzekania o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa” [10].
Jako przeważający obecnie w orzecznictwie należy uznać pogląd 2.
- Nieważność MPZP a ‘’luka planistyczna’’
Innym zagadnieniem, z którym najczęściej spotykam się w praktyce, jest pytanie o skutek nieważności MPZP w kontekście uprzednio obowiązujących planów miejscowych na tym terenie.
Taki problem nie będzie występował, gdy bezpośrednio przed uchwaleniem planu miejscowego, którego nieważność następnie stwierdzono, na obszarze objętym MPZP nie obowiązywał plan miejscowy. W takim przypadku, nieważność MPZP będzie oznaczała powrót do stanu braku planu miejscowego, a tym samym zainwestowanie nieruchomości będzie wymagało przed uzyskaniem decyzji PNB uzyskanie również decyzji WZ.
Co w przypadku, gdy przed nieważnym planem miejscowym obowiązywał inny plan miejscowy, który został uchylony na mocy art. 34 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym: ,,Wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu’’?
Problem ten był m.in. przedmiotem analizy NSA w wyroku z dnia z dnia 8 października 2013 r. (II OSK 2646/12), w którym NSA przyjął, że:
,,Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni w tej sprawie normy prawnej z art. 34 ust. 1 cyt. ustawy, ponieważ plan miejscowy dla Gminy Dębno z dnia 31 maja 2006 r. utracił moc obowiązującą ze skutkiem prawnym ex tunc czyli od początku [na skutek stwierdzenia nieważności przez WSA w Krakowie – przyp.]. Stąd w takiej sytuacji prawnej i faktycznej od dnia kiedy wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r. II SA/Kr 29/2007 stał się prawomocny, obowiązuje znowu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębno zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Dębno z dnia 28 kwietnia 2004 r. Nr II/133/2004 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Dębno’’
Analogiczne wnioski zostały następnie przyjęte m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2017 r. (IV SA/Po 768/17), zgodnie z którym: ,,Stwierdzenie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody nieważności danego aktu normatywnego (uchwały w sprawie zmiany m.p.z.p.) prowadzić musi do następczego (z mocą wsteczną) uznania – na zasadzie fikcji prawnej – że akt ten nigdy nie wszedł w życie i od początku nie wywołał żadnych związanych z tym skutków prawnych, a w szczególności, że nie derogował skutecznie przepisów, które miał zastąpić’’.
A także w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2014 r. (IV SA/Wa 434/14): ,,Stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1508/11 nieważności uchwały Rady Gminy R. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że ten akt prawa miejscowego został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem prawnym ex tunc. Dotyczy to więc także § 23 powyższej uchwały Rady Gminy R., który stanowił, że „tracą moc obowiązującą ustalenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych we wsi R. po zachodniej stronie’’.
Na podstawie powyższych orzeczeń należałoby zatem przyjąć, że na skutek stwierdzenia nieważności MPZP, przyjmuje się fikcję, iż MPZP nigdy nie został uchwalony, w tym nie spowodował skutków, o których mowa w art. 34 ust. 1 u.p.z.p., tj. nie derogował uprzednio obowiązującego MPZP na tym terenie.
Tym samym, na skutek stwierdzenia nieważności MPZP, niejako ‘’odżywa’’ MPZP bezpośrednio obowiązujący na danym obszarze przed uchwaleniem MPZP, którego nieważność stwierdzono.
4/ Podsumowanie
- stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter rozstrzygnięcia deklaratoryjnego wywołującego skutek ex tunc, tj. od daty jego uchwalenia – fikcja, jakby plan nigdy nie został uchwalony;
- w orzecznictwie istnieje niejednolity pogląd co do wpływu nieważnego planu miejscowego na wydanie na jego podstawie decyzje o pozwoleniu na budowę – obecnie przeważa pogląd zakładający, że nieważność MPZP nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę;
- nieważność MPZP powoduje powrót do stanu sprzed uchwalenia MPZP, a więc w przypadku, gdy przed uchwaleniem MPZP nie obowiązywał inny MPZP, skutkiem jest tzw. ‘’luka planistyczna’’ i brak obowiązywania MPZP na obszarze, co do którego została stwierdzona nieważność planu;
- w przypadku gdy bezpośrednio przed uchwaleniem nieważnego MPZP obowiązywał inny MPZP, po uprawomocnieniu się orzeczenia stwierdzającego nieważność, niejako ,,odżywa’’ i zaczyna ponownie obowiązywać poprzednio obowiązujący MPZP.
