14.06.2020 r.
Większości znane jest pojęcie samowoli budowlanej, rozumianej szeroko jako wykonywanie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę / zgłoszenia / z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego.
Odmiennym przypadkiem, równie często występującym w praktyce jest tzw. samowola urbanistyczna, tj. samowolna zmiana zagospodarowania terenu sprzeczna z przepisami ustawy.
W dzisiejszym artykule przestawione zostaną przypadki samowoli urbanistycznej wraz z omówieniem sankcji prawnych wynikających z ustawy oraz procedury jej legalizacji.
1/ Samowola urbanistyczna – informacje podstawowe
Jak zasygnalizowano na wstępie o samowoli urbanistycznej mówimy wtedy, gdy dochodzi do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niezgodnie z przepisami ustawy.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że nie każda zmiana zagospodarowania terenu będzie stanowiła samowolę urbanistyczną i skutkowała zastosowaniem sankcji z art. 59 ust. 3 u.p.z.p.
Art. 59 ust. 3 u.p.z.p. reguluje bowiem sankcje wynikające z naruszenia art. 59 ust. 2 u.p.z.p., tj. naruszenia obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku zmiany w zagospodarowaniu terenu, która nie stanowi robót budowlanych i nie podlega reglamentacji prawa budowlanego, ale zmienia zagospodarowanie określonego terenu w inny sposób.
Powyższy wniosek potwierdza najnowsze orzeczenie NSA z dnia 25 lutego 2020 r. (II OSK 208/19), zgodnie z którym: ,,Pojęcie samowoli urbanistycznej, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.zp., nie może być utożsamiane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a nadto zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, właściwy organ (organ nadzoru budowlanego) wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu (art. 48-51, art. 71a pr. bud.).’’
W orzecznictwie do zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p., zaliczono m.in. urządzenie na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych, zalesienie terenu.
Wyłączenie spod zastosowania ustawy zmiany zagospodarowaniu terenu stanowiącej roboty budowlane (i podlegającej przepisom pr. bud.) wynika z koniecznego rozróżnienia przypadków:
- samowoli urbanistycznej podlegającej przepisom u.p.z.p., oraz
- samowoli budowlanej podlegającej przepisom pr. bud.
Szczegółowe omówienie orzecznictwa dotyczącego zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. również dostępne na blogu.
2/ Zmiana zagospodarowania terenu sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego
Nie ulega wątpliwości, że sankcje prawne mające zastosowanie w przypadku samowoli urbanistycznej dotyczą sytuacji naruszenia obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku zmiany w zagospodarowaniu terenu niepodlegającej reglamentacji prawa budowlanego.
Pojawia się zatem pytanie, co w przypadku, gdy przedmiotowa zmiana zagospodarowaniu terenu nie będzie wymagała uzyskania decyzji WZ wobec obowiązywania planu miejscowego, a jednocześnie będzie niezgodna z warunkami zagospodarowania nieruchomości ustalonymi w tym planie?
Odpowiedź na powyższe pytanie nie wynika wprost z ustawy, a z funkcjonalnej wykładni przepisu, prezentowanej w orzecznictwie, i tak przyjmuje się, że:
- ,,Przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć w określonych przypadkach zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego’’ [1];
- ,,Kluczowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest nie budzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez właściwy organ, czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Jednocześnie, mając na względzie pogląd, iż przepis 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowana przestrzennego, organ administracyjny powinien ocenić zgodność stwierdzonej zmiany zagospodarowania terenu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu ustalić, czy zmiana ta ma swoje podstawy w wydanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy’’ [2];
- ,,Zmiana przeznaczenia terenu, dla którego nie ustanowiono prawa miejscowego a więc terenu, którego przeznaczenie nie jest determinowane normatywnie, dokonane bez decyzji administracyjnej ustalającej warunki zmiany tego przeznaczenia, tj. bez aktu nie mającego charakteru normatywnego, jest swego rodzaju deliktem administracyjnym i właściwy organ administracji winien nakazać przywrócenie stanu poprzedniego – stanu z przed dokonania bezprawnej zmiany przeznaczenie. Tym większym deliktem – aktem wymagającym od organu administracji, by władczo nakazał przywrócenie stanu poprzedniego, jest zmiana przeznaczenia terenu, którego to przeznaczenie jest determinowane normatywnie przez zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego’’ [3].
Powyższe tezy z orzecznictwa jednoznacznie wskazują, że sankcje wynikające z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. mają zastosowanie również do sytuacji zmiany zagospodarowania terenu (w rozumieniu art. 59 ust. 2 u.p.z.p.) sprzecznej z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
3/ Samowola urbanistyczna – sankcje
Omawiając sankcje wynikające z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. należy rozróżnić następujące przypadki samowoli urbanistycznej:
1) zmiana zagospodarowania terenu bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy;
2) zmiana zagospodarowania terenu sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W przypadku nr 1) – wójt / burmistrz / prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
- wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
- przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Celem decyzji wstrzymującej użytkowanie terenu (wraz z terminem wystąpienia o decyzję WZ) jest spowodowanie uzyskania przez inwestora warunków zabudowy, co ma umożliwić z jednej strony kontrolę organu nad sposobem zmiany zagospodarowania terenu, z drugiej zaś, jeżeli zmiana zagospodarowania będzie zgodna z przepisami, umożliwić inwestorowi dalsze użytkowanie terenu stosownie do realizowanego zamierzenia [4].
Rozstrzygając o zastosowaniu sankcji, Organ powinien rozstrzygnąć sprawę w jeden ze wskazanych sposobów (nie może nałożyć dwóch sankcji jednocześnie).
Dopiero, gdy strona nie zachowa terminu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy lub w zakreślonym terminie uzyska decyzję odmowną, możliwe jest wydanie jednej decyzji po drugiej: decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania po wydaniu decyzji wstrzymującej użytkowania terenu (wraz z terminem wystąpienia o decyzję WZ).
W przypadku nr 2 – wójt / burmistrz / prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
- przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Z uwagi na to, że w przypadku dokonania zmiany zagospodarowania terenu sprzecznej z planem miejscowym nie ma możliwości ,,uzdrowienia’’ tego stanu (nie ma możliwości wszczęcia procedury zmiany planu miejscowego na wniosek strony), jedyną drogą doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem jest wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Zarówno obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego jak i obowiązek wstrzymania użytkowania terenu podlegają egzekucji administracyjnej.
Postępowanie w sprawie samowoli urbanistycznej toczy się w trybie k.p.a., a stronie przysługuje odwołanie od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a następnie skarga na do sądu administracyjnego od decyzji SKO.
4/ Samowola urbanistyczna – procedura
Procedurę prowadzenia postępowania w sprawie samowoli urbanistycznej obrazuje poniższy schemat nr 1.
