25.10.2020 r.
Niewątpliwie, przedmiotem szeregu kontrowersji w ostatnim czasie jest art. 12 ustawy COVID-19 i jego wykładnia w kontekście katalogu inwestycji realizowanych ,,w związku z przeciwdziałaniem COVID-19’’, przepisów przejściowych wobec utraty mocy obowiązującej przez ww. przepis w dniu 5 września 2020 r., uprawnień organów nadzoru budowlanego podczas kontroli tychże inwestycji, czy też zakresu wyłączenia przepisów prawa budowlanego co do tych inwestycji.
W dzisiejszym artykule przedstawione zostaną problemy praktyczne związane z realizacją inwestycji w trybie art. 12 ustawy COVID-19, w tym zostanie przedstawiona m.in. najnowsza interpretacja prezentowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która najprawdopodobniej będzie wyznaczać kierunek postępowania organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz organów nadzoru budowlanego w stosunku do tych inwestycji, najprawdopodobniej aż do czasu wykształcenia przez sądy administracyjne linii orzeczniczej w tym zakresie.
1/ Informacje wstępne
Zaczynając od początku, jaka jest geneza wprowadzenia art. 12 ustawy COVID-19 [1] (dalej również jako: ,,Specustawa’’) oraz zasady realizacji inwestycji na jego podstawie?
Art. 12 został wprowadzony już w pierwotnym brzmieniu Specustawy z dnia 2 marca 2020 r. (w podstawowym kształcie), ostateczne brzmienie zostało nadane mu ustawą nowelizującą Specustawę z dnia 31 marca 2020 r.
Poniżej porównanie brzmienia przepisów:
- art. 12 w brzmieniu od dnia 8 marca 2020 r. (data wejścia w życie Specustawy) do dnia 30 marca 2020 r. (dzień poprzedzający wejście w życie nowelizacji):
,,Do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej’’
- art. 12 ust. 1 w brzmieniu od dnia 31 marca 2020 r. (data wejścia w życie nowelizacji Specustawy) do dnia 4 września 2020 r. (dzień poprzedzający utratę mocy obowiązującej):
,,Do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej’’
Dodatkowo, w art. 12 ust. 2 – 6 dodano szczegółowe zasady, w tym przede wszystkim obowiązek niezwłocznego zawiadomienia organu administracji architektoniczno-budowlanej o prowadzeniu robót budowlanych:
,,Prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. W informacji należy określić: 1) rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia – w przypadku prowadzenia robót budowlanych; 2) dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części – w przypadku zmiany sposobu użytkowania’’
Wiążącą definicję przeciwdziałania COVID-19 zawiera art. 2 ust. 2 Specustawy, zgodnie z którym:
,,Ilekroć w ustawie jest mowa o „przeciwdziałaniu COVID-19” rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1’’
Jednocześnie, w ustawie nowelizującej Specustawę z dnia 31 marca 2020 r., przyjęto, że art. 12 traci moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie Specustawy (8 marca 2020 r.), tj. w dniu 5 września 2020 r.
Zgodnie z uzasadnieniem projektu Specustawy (bardzo lakonicznym):
,,Ustawa określa w szczególności zasady i tryb zapobiegania oraz zwalczania zakażenia i rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej u ludzi, wywołanej wirusem SARS-CoV-2, w tym zasady i tryb podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych w celu unieszkodliwienia źródeł zakażenia i przecięcia dróg szerzenia się choroby, zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania tej choroby (…) Kolejna istotna z uwagi na cel wprowadzenia regulacji zasada to prawo do dokonywania zamówień, których przedmiotem są towary lub usługi niezbędne do przeciwdziałania COVID-19, bez stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych – jeżeli zachodzi wysokie prawdopodobieństwo szybkiego i niekontrolowanego rozprzestrzeniania się choroby lub jeżeli wymaga tego ochrona zdrowia publicznego. Analogicznie do projektowania, budowy, przebudowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, wprowadzono możliwość nie stosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami”
Zgodnie z uzasadnieniem nowelizacji Specustawy:
,,Zasadne jest nałożenie na inwestora obowiązku niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o robotach budowlanych oraz o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, które następują w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Wymóg przekazania tej informacji nie jest przy tym warunkiem przystąpienia do wykonywania robót budowlanych albo dokonania zmiany sposobu użytkowania. Dzięki tej informacji organ administracji architektoniczno-budowlanej uzyska niezbędną wiedzę o inwestycjach realizowanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 oraz będzie miał możliwość działania, w przypadku w którym roboty budowlane spowodują zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Wówczas organ w drodze decyzji podlegającej natychmiastowemu wykonaniu ustali wymagania dotyczące zabezpieczeń tych robót’’
Cytowane uzasadnienia projektów ustaw wprowadzających zasady regulujące inwestycje związane z przeciwdziałaniem COVID-19, nie precyzują, co w istocie rozumiane być powinno jako inwestycje związane z przeciwdziałaniem COVID-19, jak również na podstawie uzasadnienia projektu nowelizacji Specustawy, nie doprecyzowano jak powinna wyglądać procedura postępowania z inwestycjami, które nie zakończyły się przed dniem 5 września 2020 r. wraz z utratą mocy obowiązującej przez art. 12.
W związku z tym, na tle stosowania art. 12 ustawy COVID-19, powstało mnóstwo kontrowersji oraz problemów praktycznych, których skutki odczuwalne będą przez następne lata.
2/ Interpretacja przepisu art. 12 ustawy COVID-19
- inwestycje związane z przeciwdziałaniem COVID-19
Szerszy rozgłos art. 12 Specustawy uzyskał wraz z nagłośnieniem kontrowersyjnej inwestycji realizowanej przez dewelopera w podwarszawskim Janowie, w otulinie rezerwatu przyrody oraz parku narodowego, polegającej na budowie osiedla domów jednorodzinnych w trybie uproszczonym wynikającym z ustawy.
Choć nadużycia były widoczne już wcześniej, jaskrawy przykład inwestycji w Janowie, doprowadził do zajęcia stanowiska przez Ministerstwo Rozwoju, które w komunikacie z dnia 13 września 2020 r. poinformowało, że:
,,Intencją artykułu 12 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, była możliwość skorzystania z niego w okolicznościach zagrożenia życia lub związanych z przeciwdziałaniem sytuacji kryzysowych związanych z COVID-19. Wirus SARS-CoV-2 był dla nas wszystkich niewiadomą i musieliśmy być przygotowani na każdą ewentualność, w tym na konieczność doraźnego i ekspresowego budowania obiektów, w których byliby ratowani ludzie. Niedopuszczalna jest jednak sytuacja, w której nieuczciwi inwestorzy wykorzystują ten zapis dla własnych korzyści. Niedopuszczalne jest zatem rozpoczęcie – na podstawie poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej zgodnie z art. 12 ust. 2 ww. ustawy – budowy obiektu budowlanego, którego art. 12 ust. 1 ww. ustawy nie dotyczy. Powoływanie się na ww. art. 12 dopuszczalne jest w wyjątkowych przypadkach, wymagających szczegółowego uzasadnienia i wskazania właściwej podstawy realizowanej inwestycji’’
Niewątpliwie lektura powyższego komunikatu Ministerstwa jedynie częściowo pozwala wyjaśnić intencje wprowadzenia art. 12 ustawy COVID-19, przy czym zaproponowane wąskie rozumienie ,,przeciwdziałania COVID-19’’ i sprowadzenie inwestycji realizowanych na podstawie Specustawy jedynie do ,,budowania obiektów, w których byliby ratowani ludzie’’ należy uznać za sprzeczne z cytowanym wyżej art. art. 2 ust. 2 Specustawy, który wprost wskazuje, że dotyczy to ,,wszelkich czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych COVID-19’’.
Art. 2 ust. 2 Specustawy wyznacza zatem bardzo szerokie rozumienie pojęcia przeciwdziałania COVID-19, a w konsekwencji również szerokie rozumienie i katalog inwestycji spełniających przesłankę realizacji „w związku z przeciwdziałaniem COVID-19’’ – komunikat Ministerstwa nie zmienia bowiem przepisów bezwzględnie obowiązujących.
- przepisy przejściowe
Jak sygnalizowano powyżej poza samą kontrowersją, czym w istocie są inwestycje związane z przeciwdziałaniem COVD-19, kolejna powstała w związku z utratą przez art. 12 mocy obowiązującej z dniem 5 września 2020 r. i brakiem przepisów przejściowych regulujących zasady postępowania z inwestycjami rozpoczętymi, lecz niezakończonymi przed 5 września 2020 r.
Z pomocą w interpretacji art. 12 ustawy COVID-19 w tym zakresie przychodzi stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego opublikowane w dniu 29 września 2020 r.:
,,Podkreślić należy, że budowa obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy COVID-19, rozpoczęta po dopełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 12 tej ustawy, powoduje, że nie trzeba uzyskiwać dla niej pozwolenia na budowę czy dokonywać zgłoszenia. Nie zmienia tego także utrata mocy przez art. 12 ww. ustawy (…) W przypadku, gdy inwestor rozpoczął roboty budowlane w okresie obowiązywania art. 12, jednak nie zakończył ich przed utratą mocy ww. przepisu, z uwagi na brak przepisów przejściowych regulujących powyższą sytuację, przyjąć należy, że roboty budowlane rozpoczęte w okresie obowiązywania art. 12 są legalne, jednak by je kontynuować lub zakończyć należy spełnić wymagania, jakie aktualnie przepisy prawa przewidują dla danych robót budowlanych (np. ustanowić kierownika budowy, dokonać zawiadomienia o zakończeniu budowy czy uzyskać pozwolenie na użytkowanie – gdy przepisy tego wymagają)’’
Powyższe oznacza, że inwestycje spełniające przesłankę zawartą w art. 12 ust. 1 Specustawy (przeciwdziałanie COVID-19), których budowę rozpoczęto w dacie obowiązywania art. 12 Specustawy, mogą być kontynuowane w trybie uproszczonym przewidzianym w Specustawie również po utracie mocy obowiązującej przez art. 12 (5 września 2020 r.).
- uprawnienia organów nadzoru budowlanego
Kolejnym zagadnieniem, do którego odniósł się GINB w ww. interpretacji jest kwestia uprawnień organów nadzoru budowlanego w stosunku do inwestorów / inwestycji realizowanych na podstawie art. 12 Specustawy.
Z art. 12 ust. 1 wynika bowiem wyłączenie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w których znajdują się m.in. przepisy regulujące postępowanie kontrolne i kompetencje organów nadzoru budowalnego.
GINB wskazuje w kontekście powyższego zagadnienia, że:
,,W razie wątpliwości organów administracji architektoniczno-budowlanej co do słuszności zastosowania trybu z art. 12 ustawy COVID-19, mogą się one zwrócić do nadzoru budowlanego, który pomimo wyłączenia stosowania ustawy – Prawo budowlane jest uprawniony do skontrolowania legalności prowadzonych robót budowlanych. Wyłączenie stosowania w konkretnych przypadkach ustawy – Prawo budowlane nie ogranicza uprawnień organów nadzoru budowlanego do przeprowadzenia kontroli legalności prowadzonych robót budowlanych. Ocena legalności robót budowlanych znajduje się bowiem w zakresie kompetencji tych organów niezależnie od tego, na jakiej podstawie te roboty są prowadzone. Organ nadzoru budowlanego w ramach przeprowadzanej kontroli powinien ustalić, czy do budowy obiektu budowlanego mają zastosowanie przepisy ustawy – Prawo budowlane, czy też nie (z uwagi na art. 12 ustawy COVID-19)’’
Interpretacja GINB w sprawie art. 12 ustawy COVID-19
Obecnie, procedura wygląda więc następująco:
zawiadomienie organu administracji architektoniczno-budowlanej o rozpoczęciu robót na podstawie COVID-19 -> przekazanie informacji organowi nadzoru budowlanego -> czynności kontrolne organu nadzoru – oględziny -> w zależności od wyników oględzin: i) kontynuacja prac przez inwestora; ii) wydanie przez organ nadzoru postanowienia o wstrzymaniu robót wraz z obowiązkiem przedstawienia dokumentów legalizacyjnych (w przypadku uznania, że inwestycja nie jest objęta art. 12 Specustawy).
Można przy tym założyć, że w ten sposób będzie przebiegało postępowanie organów w stosunku do inwestycji prowadzonych na podstawie art. 12 ustawy COVID-19, co oznacza, że główna kontrowersja, czym właściwe są roboty budowlane związane z przeciwdziałaniem COVID-19 i jakie inwestycje ww. przesłankę spełniają będzie rozstrzygana w drodze postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej (na skutek zażalenia postanowienia o wstrzymaniu robót) oraz w drodze postępowania sądowoadministracyjnego przed sądami administracyjnymi.
3/ Podsumowanie
- główne kontrowersje związane z art. 12 ustawy COVID-19 dotyczą: i) katalogu inwestycji, które związane są ,,przeciwdziałaniem COVID-19”; ii) zasad postępowania w stosunku do inwestycji, których budowa nie zakończyła się przed 5 września 2020 r., iii) zakresu uprawnień kontrolnych organów nadzoru w stosunku do tych inwestycji;
- w odniesieniu do katalogu inwestycji mieszczących się w definicji inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 brak jednoznacznego stanowiska organów w tym przedmiocie, katalog ten powinien być tworzony przy pomocy art. 2 ust. 2 Specustawy, zgodnie z którym przez przeciwdziałanie COVID-19 rozumie się wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych COVID-19;
- wobec braku przepisów przejściowych, można posiłkować się interpretacją GINB, zgodnie z którą inwestycje spełniające przesłankę zawartą w art. 12 ust. 1 Specustawy (przeciwdziałanie COVID-19), których budowę rozpoczęto w okresie obowiązywania art. 12 Specustawy, mogą być kontynuowane po dacie jego wygaśnięcia w trybie uproszczonym przewidzianym w Specustawie;
- organy nadzoru prezentują stanowisko, iż wyłączenie stosowania w konkretnych przypadkach ustawy – Prawo budowlane nie ogranicza uprawnień organów nadzoru budowlanego do przeprowadzenia kontroli legalności prowadzonych robót budowlanych, a tym samym należy założyć, że takie kontrole będą się odbywać, a ich wyniki będą decydowały o losie inwestycji prowadzonych w trybie art. 12 ustawy COVID-19.
