Pozwolenie na budowę w czasach koronawirusa

04.05.2020 r.

[artykuł aktualizowany]

Dzisiejszy wpis został zainspirowany pytaniami, które w czasie trwania epidemii wielokrotnie zadawali inwestorzy, a mianowicie: czy organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek procedować wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w okresie epidemii i w konsekwencji, w przypadku zakończenia postępowania, wydać decyzję o pozwoleniu na budowę?

Ponieważ przepisy regulujące powyższe zagadnienie, kilkukrotnie były zmieniane od dnia wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego, odpowiedź na powyższe pytanie zostanie udzielona przy uwzględnieniu konkretnych ram czasowych.

1. Uwagi wstępne

Na wstępie konieczne jest rozróżnienie dwóch odrębnych zagadnień mających faktyczny wpływ na procedowanie przez urzędy wniosków o pozwolenie na budowę, tj. zagadnień:

związanych z biegiem terminów procesowych i materialnoprawnych w postępowaniu administracyjnym;
wynikających z ograniczenia wykonywania zadań przez urzędy administracji publicznej (zmiany przepisów regulujących sposób organizacji pracy urzędów oraz postępowanie administracyjne).

2. Zagadnienia szczegółowe

Kategoria nr 1 – terminy procesowe i materialne

1/ Etap I – od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 30 marca 2020 r.

Powyższe ramy czasowe wyznaczają:

14 marca 2020 r.: początek obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego;
30 marca 2020 r.: dzień poprzedzający wejście w życie nowelizacji specustawy COVID-19 (,,Tarcza 1.0’’)

W powyższym okresie nie istniały szczególne regulacje, które wstrzymywałyby bieg terminów procesowych w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę.

Organy zobowiązane były procedować złożone już wnioski o pozwolenie na budowę, a inwestor obowiązany był dotrzymywać wszelkich terminów nałożonych przez organ, np. w zakresie wezwań do sprecyzowania wniosku czy uzupełnienia załączników do wniosku.

W przypadku uchybienia ww. terminom przez inwestora w tym okresie, inwestorowi przysługiwały / przysługują (w zależności od czasu trwania przeszkody) środki prawne opisane w osobnym artykule na blogu (do którego odsyłam).

2/ Etap II – od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 17 kwietnia 2020 r.

Powyższe ramy czasowe wyznaczają:

31 marca 2020 r.: wejście w życie nowelizacji specustawy COVID-19 (,,Tarcza 1.0’’);
17 kwietnia 2020 r.: dzień poprzedzający wejście w życie drugiej nowelizacji specustawy COVID-19 (,,Tarcza 2.0’’)

W powyższym okresie obowiązywał przepis art. 15zzr [zawieszenie biegu terminów materialnoprawnych] oraz 15zzs [zawieszenie biegu terminów procesowych] specustawy COVID-19 w brzmieniu nadanym przez ,,Tarczę 1.o”:

art. 15 zzr specustawy: W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów [materialnoprawnych – przyp.] nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Mimo brzmienia przepisu ,,w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii’’ ma on skutek od dnia 31 marca 2020 r. (patrz: informacja Ministerstwa Sprawiedliwości).

Do terminów materialnoprawnych związanych z pozwoleniem na budowę zaliczamy np. termin, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pr. bud., zgodnie z tym przepisem:

,,Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata’’

W tym przypadku do okresu 3 lat nie będziemy wliczać okresu przerwy/braku rozpoczęcia budowy w czasie obowiązywania przepisu art. 15zzr specustawy.

art. 15 zzs specustawy: W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

Przepis dotyczy również terminów na milczące załatwienie sprawy przez organ oraz terminów w innych sprawach, w których brak wyrażenia przez organ sprzeciwu, wydania decyzji, postanowienia albo innego rozstrzygnięcia uprawnia stronę lub uczestnika postępowania do podjęcia działania, dokonania czynności albo wpływa na zakres praw i obowiązków strony lub uczestnika postępowania,

Przykładem terminów wstrzymanych/zawieszonych na podstawie art. 15zzr będzie termin:

na uzupełnienie braków wniosku przez inwestora;
załatwienia sprawy przez organ;
wyrażenia stanowiska / opinii przez organ uzgadniający, opiniujący;
wyrażenia sprzeciwu przez organ od zgłoszenia robót.

Przepis wywiera skutek od 31 marca 2020 r.

Organ, na podstawie art. 15zzs specustawy, może (ale nie musi!) wydać decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony lub uczestnika postępowania, zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, wyrazić stanowisko.

W tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organów (nie przysługuje środek prawny w postaci ponaglenia).

Na podstawie powyższego, dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ, ale nie oznacza to, że decyzja ta będzie mogła stać się ostateczna (skoro bieg terminu na odwołanie od decyzji ulega zawieszeniu/wstrzymaniu).

Szczegółowe omówienie Tarczy 1.0 – dostępne również na blogu.

3/ Etap III – od dnia 18 kwietnia 2020 r. do dnia 22 maja 2020 r.

Powyższe ramy czasowe wyznacza:

18 kwietnia 2020 r.: wejście w życie drugiej nowelizacji specustawy COVID-19 (,,Tarcza 2.0’’);
22 maja 2020 r.: dzień poprzedzający ,,odmrożenie” terminów na podstawie Tarczy 3.0.

W tym okresie nadal obowiązuje art. 15zzr oraz art. 15zzs specustawy (opisane w pkt 2), z tym zastrzeżeniem, że w ramach drugiej nowelizacji wprowadzono szereg wyjątków od zasady zawieszenia/wstrzymania biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych.

Wyjątki nie dotyczą bezpośrednio postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, ale postępowań z nim pośrednio związanych, w tym m.in. terminów:

opiniowania i uzgadniania projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, projektu planu miejscowego oraz projektu uchwały krajobrazowej;
przedstawienia stanowiska lub warunków w ramach opiniowania/uzgadniania przez organy projektu studium lub planu miejscowego;
wydania decyzji o warunkach zabudowy;
zajęcia lub wyrażenie stanowiska w ramach opiniowania/uzgadniania przez organy projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Na podstawie ww. nowelizacji, wprowadzono możliwość modyfikacji przez sąd lub organ prowadzący postępowanie ustawowych terminów wiążących strony na dokonanie czynności poprzez ich wydłużenie lub zarządzenie biegu terminu określonego ustawą z możliwością określenia go na czas dłuższy, niż przewidziany ustawą pod warunkiem, że wymaga tego interes publiczny lub ważny interes strony.

Dodatkowo wprowadzono, wraz z drugą nowelizacją, wyłączenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, o którym mowa w art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 pr. bud., w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem 18 kwietnia 2020 r., jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy.

Szczegółowe omówienie zmian w tym zakresie zawarte w artykule dotyczącym Tarczy 2.0.

4/ Etap IV – od dnia 23 maja 2020 r. do dziś

Powyższe ramy czasowe wyznacza:

23 maja 2020 r.: ,,odmrożenie” terminów na podstawie Tarczy 3.0.

Na podstawie Tarczy 3.0, zarówno art. 15zzr, jak i art. 15 zzs specustawy zostały uchylone. Tym samym, jeżeli początek biegu terminu przypadał na datę wejścia w życie Tarczy 3.0 (tj. dzień 16 maja 2020 r.), termin ten rozpoczynał bieg według zasad sprzed zmian (przepisy zawieszające terminy już nie obowiązywały na skutek wejścia w życie Tarczy 3.0).

Terminy, których bieg został wstrzymany / zawieszony na podstawie art. 15 zzr oraz art. 15 zzs rozpoczęły bieg / biegły dalej od dnia 23 maja 2020 r., tj. w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie Tarczy 3.o.

Szczegółowe omówienie dotyczące biegu terminów po wejściu w życie Tarczy 3.0– zapraszam tu).

Kategoria nr 2 – organizacja pracy urzędów

1/ Etap I – od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 17 kwietnia 2020 r.

Powyższe ramy czasowe wyznacza:

14 marca 2020 r.: początek obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego;
17 kwietnia 2020 r.: dzień poprzedzający wejście w życie drugiej nowelizacji specustawy COVID-19 (,,Tarcza 2.0’’)

Na podstawie § 8 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego wprowadzono zasadę, zgodnie z którą w okresie stanu zagrożenia epidemicznego (od dnia 14 marca 2020 r.) wykonywanie zadań przez urząd administracji publicznej lub jednostkę organizacyjną wykonującą zadania o charakterze publicznym, może podlegać ograniczeniu polegającym na wykonywaniu:

wyłącznie zadań niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom;
określonych zadań przez ten urząd lub jednostkę w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów.

Na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia decyzję o rodzaju i formie wprowadzanych ograniczeń miał podejmować kierownik urzędu administracji publicznej, zawiadamiając o tych ograniczeniach, w drodze ogłoszenia, na stronie urzędu, a także przez wywieszenie ogłoszenia w siedzibie urzędu lub jednostki.

W praktyce, w przypadku większości urzędów, oznaczało to zamknięcie urzędów dla interesantów (brak możliwości umówienia wizyty, przeglądnięcia akt, złożenia dokumentów na dzienniku podawczym).

Na podstawie powyższego przepisu kierownicy urzędów mogli ograniczyć wykonywanie zadań tylko do zadań niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom, a więc nieobejmujących wniosków o pozwolenie na budowę.

Analogiczny przepis został następnie przeniesiony do § 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, obowiązującego od dnia 20 marca 2020 r. oraz § 13 rozporządzeń Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. i z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii

2/ Etap II – od dnia 18 kwietnia 2020 r. do dziś

Powyższe ramy czasowe wyznacza:

18 kwietnia 2020 r.: wejście w życie drugiej nowelizacji specustawy COVID-19 (,,Tarcza 2.0’’)

Na podstawie drugiej nowelizacji specustawy (,,Tarcza 2.0”) dodano regulację, zgodnie z którą w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może:

odstąpić od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa;
zapewnić stronie udostępnienie akt sprawy lub poszczególnych dokumentów stanowiących akta sprawy również za pomocą środków komunikacji elektronicznej;
przeprowadzić czynność w toku postępowania wymagającego zgodnie z przepisami prawa osobistego stawiennictwa, również przez udostępnienie przez stronę lub innego uczestnika postępowania swojego wizerunku w czasie rzeczywistym, za pośrednictwem transmisji audiowizualnej, o ile przemawia za tym interes strony, a organ prowadzący postępowanie wyraził na to zgodę.

Tarcza 2.0 dodała również art. 39(3) do kodeksu postępowania administracyjnego dotyczący pism wydanych przez organ administracji publicznej w formie dokumentu elektronicznego oraz regulacje dotyczące przesyłki hybrydowej (szczegółowe omówienie – zapraszam tu).

W dniu 19 kwietnia 2020 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Na podstawie § 13 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. wprowadzono doprecyzowanie, zgodnie z którym do zadań niezbędnych do zapewnienia pomocy obywatelom (a więc których wykonywanie musi być zapewnione przez urząd) zalicza się w szczególności sprawy z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej, w tym dotyczące:

decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;
decyzji o pozwoleniu na budowę, sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych lub decyzji o pozwoleniu na użytkowanie;
decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;
decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej.

Powyższe rozwiązanie zostało przeniesione do § 13 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Oznacza to, że od 19 kwietnia 2020 r. kierownicy urzędów nie mogą ograniczyć pracy urzędów w zakresie procedowania wniosków o pozwolenie na budowę.

III. Graficzne przedstawienie zmian

Opisane zmiany przepisów z podziałem na: