Obniżenie wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego

07.11.2021 r.

[aktualizacja 23.08.2024 r.]

Plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, w tym poprzez określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy nieruchomości.

Niejednokrotnie ustalenia planu miejscowego zmieniają zasady zagospodarowania i zabudowy nieruchomości na mniej korzystne, niewykluczone jest również wprowadzenie zakazu zabudowy w stosunku do nieruchomości, dla których – przed uchwaleniem planu miejscowego – możliwe było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, względnie taka decyzja została wydana.

Czy właścicielowi nieruchomości przysługują jakiekolwiek roszczenia w związku z obniżeniem wartości nieruchomości na skutek uchwalenia / zmiany planu miejscowego? W jakim trybie powinien dochodzić swoich roszczeń?

O tym w dzisiejszym artykule – zapraszam do lektury.

1/ Skutek uchwalenia planu miejscowego – informacje podstawowe

Podstawowym zadaniem planu miejscowego jest ustalenie zasad zagospodarowania i zabudowy nieruchomości położonych na obszarze objętym tym planem, przy uwzględnieniu m.in.:

wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;
walorów architektonicznych i krajobrazowych;
wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;
wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;
wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia,
walorów ekonomicznych przestrzeni;
prawa własności;
potrzeb obronności i bezpieczeństwa państwa;
potrzeb interesu publicznego;
potrzeb w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej.

Na podstawie powyższego można stwierdzić, że rada gminy uchwalając plan miejscowy uwzględnia zarówno interesy indywidualne właścicieli nieruchomości (przez właścicieli należy również rozumieć użytkowników wieczystych) położonych na obszarze objętym planem miejscowym (prawo własności, w tym prawo zabudowy), jak również interes publiczny (ochrona środowiska, ład przestrzenny etc.), a ostateczna treść planu miejscowego stanowi odzwierciedlenie próby wyważenia tych dóbr, niejednokrotnie kolidującym ze sobą.

W konsekwencji na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest zasady, która przyznawałaby prymat ochronie prawa własności, w tym prawa zabudowy właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym planem miejscowym.

Oznacza to również, że w uzasadnionych przypadkach w planie miejscowym w stosunku do nieruchomości, które przed uchwaleniem planu miejscowego mogły być zabudowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, mogą zostać wprowadzone stosowne ograniczenia, utrudniające lub uniemożliwiające zabudowę nieruchomości.

Jak w takiej sytuacji kształtują się uprawnienia właściciela / użytkownika wieczystego nieruchomości, której wartość obniżyła się na skutek uchwalenia planu miejscowego?

2/ Roszczenia związane z istotnym ograniczeniem lub uniemożliwieniem korzystania z nieruchomości

Stosowny mechanizm związany z istotnym ograniczeniem lub uniemożliwieniem korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób na skutek uchwalenia planu miejscowego został przewidziany w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm., dalej: „u.p.z.p.”).

Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p.:

„Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 37¹ ust. 1, żądać od gminy albo od władającego terenem zamkniętym, jeżeli uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowane były potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części”

Wyjątki od powyższej zasady zostały uregulowane w art. 36 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisu art. 36 ust. 1 u.p.z.p. nie stosuje się, jeżeli treść planu miejscowego powodująca skutek określony w art. 36 ust. 1 u.p.z.p., nie stanowi samodzielnego ustalenia przez gminę społeczno-gospodarczego przeznaczenia terenu oraz sposobu korzystania z niego, ale wynika z:

uwarunkowań hydrologicznych, geologicznych, geomorfologicznych lub przyrodniczych dotyczących występowania powodzi i związanych z tym ograniczeń, określonych na podstawie przepisów odrębnych;
decyzji dotyczących lokalizacji lub realizacji inwestycji celu publicznego, wydanych przez inne niż organy gminy, organy administracji publicznej lub Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie;
zakazów lub ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych w przepisach ustaw lub aktów, w tym aktów prawa miejscowego, wydanych na ich podstawie.

Podstawą ustalenia, czy doszło do istotnego ograniczenia lub uniemożliwienia korzystania z nieruchomości jest porównanie:

sposobu korzystania z nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego oraz

ustaleń planu miejscowego w zakresie dotyczącym nieruchomości

Zadajesz zatem sobie pytanie zasadnicze: jak ustalić sposób korzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego? W tym zakresie najlepszym rozwiązaniem będzie sięgnięcie do orzecznictwa sądów administracyjnych:

„Zasadnicze znaczenie dla zasadności roszczenia o odszkodowanie lub wykup nieruchomości ma na tle tego przepisu ocena, czy w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu rzeczywiście doszło do uniemożliwienia lub istotnego ograniczenia korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości określa się przez pryzmat faktycznego, rzeczywistego sposobu korzystania z nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego przed uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu. Przy ocenie, czy określony sposób korzystania z nieruchomości jest zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, uwzględnienia wymaga nie tylko faktyczny sposób korzystania z nieruchomości, lecz także potencjalnie możliwe sposoby korzystania z niej, zgodne z dotychczas obowiązującym planem miejscowym, bez względu na to, czy uprawniony czynił z nich użytek lub przewidywał taką możliwość.” [wyrok SN z 22.03.2019 r., I CSK 52/18];
„Ocena spełnienia przesłanek odszkodowawczych z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinna się opierać nie tylko na uwzględnieniu sposobu uprzedniego faktycznego wykorzystania nieruchomości, lecz należy też uwzględniać istniejące możliwości w tym zakresie (nawet jeśli właściciel z nich nie korzystał przed uchwaleniem planu). Badać wiec należy nie tylko to, jak była, ale także to, jak nieruchomość mogła być wówczas zagospodarowana. Pojęcie korzystania z nieruchomości obejmuje możliwość realizacji określonych projektów lub zamierzeń gospodarczych i nie ogranicza się do sytuacji, w których właściciel (użytkownik wieczysty) podjął już konkretne działania faktyczne lub prawne, zmierzające do ustalenia sposobu korzystania z nieruchomości. Na równi więc z dotychczasowym faktycznym korzystaniem z nieruchomości traktuje się sposób korzystania potencjalnie dopuszczalny” [wyrok SA w Szczecinie z 7.02.2020 r., I ACa 619/19];
„Korzystanie z nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem oznacza korzystanie z niej w sposób przewidziany w miejscowym planie albo w decyzji o warunkach zabudowy, natomiast korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób dotyczy faktycznego jej użytkowania. Dla oceny zasadności roszczenia opartego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. konieczne jest bowiem ustalenie potencjalnej, ale jednocześnie realnej w okolicznościach sprawy, konkretnej możliwości korzystania z nieruchomości, która została utracona lub istotnie ograniczona, którą wyznacza wyłącznie decyzja o warunkach zabudowy. Okoliczność, iż decyzja ta nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.) oraz nie zmienia przeznaczenia terenu (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) z perspektywy roszczeń zgłoszonych na gruncie art. 36 u.p.z.p. nie ma istotnego znaczenia. Istotne jest to, że w sytuacji braku planu decyzja ta jest jedynym sposobem potwierdzenia prawa do zabudowy, do którego utraty doszło na skutek wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego” [Wyrok SA w Warszawie z 8.10.2019 r., I ACa 1672/16]
„Ocenę czy nieruchomość może być wykorzystana w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem powinno się opierać, nie tylko na uprzednim faktycznym jej wykorzystaniu, lecz uwzględniać także należy sposób korzystania potencjalnie dopuszczalny, nawet, jeśli nie został zrealizowany przez uprawnionego. Korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, oznacza korzystanie odpowiadające przeznaczeniu przewidzianemu w miejscowym planie albo w decyzji o warunkach zabudowy, wydanej na podstawie art. 4 ust. 2 lub art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p.” [wyrok SA w Krakowie z 31.05.2019 r., I ACa 589/18];
„Ocenę czy nieruchomość może być wykorzystana w sposób dotychczasowy lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem powinno opierać się nie tylko na uprzednim faktycznym jej wykorzystaniu ale należy uwzględniać również możliwości, a więc badać jak nieruchomość mogła być zagospodarowana” [wyrok SA w Rzeszowie z 18.06.2019 r., I ACa 504/18].

Na podstawie cytowanych wyżej orzeczeń można stwierdzić, że dominuje pogląd, zgodnie z którym korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób oznacza faktyczne korzystanie z nieruchomości oraz potencjalną możliwość wykorzystania nieruchomości.

Organ powinien zatem również zbadać, jak nieruchomość mogła być zagospodarowana przed uchwaleniem planu miejscowego, w tym jeżeli wydano dla nieruchomości warunki zabudowy, porównać korzystanie z nieruchomości zgodnie z tymi warunkami zabudowy w stosunku do korzystania nieruchomości wynikającego z planu miejscowego.

Jeżeli na skutek powyższego porównania uznasz, że uchwalenie planu miejscowego istotnie ograniczyło lub uniemożliwiło korzystanie przez Ciebie z nieruchomości w dotychczasowy sposób, przysługują Ci następujące roszczenia:

roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę albo
roszczenie o wykup nieruchomości lub jej części.

Realizacja powyższych roszczeń może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej (art. 36 ust. 2 u.p.z.p.).

W tym miejscu warto podkreślić, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż rzeczywista szkoda, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ma miejsce m.in., jeżeli na skutek wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego utracona została definitywnie możliwość zabudowy nieruchomości, potwierdzona uprzednio decyzją o warunkach zabudowy. Szkodę w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. stanowi porównanie wartości aktywów poszkodowanego po wyrządzeniu szkody, ze stanem, jaki by istniał, gdyby mu szkody nie wyrządzono. Nie można przyjmować, aby dopiero sprzedaż nieruchomości ze stratą czyniło wymagalnym roszczenie odszkodowawcze, albowiem aktywa majątkowe powoda zostały pomniejszone w chwili wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego [wyrok SA w Krakowie z 17.05.2018 r., I ACa 1298/17].

3/ Tryb postępowania

Znasz już podstawę prawną oraz przysługujące Ci roszczenia – jak zatem je zrealizować?

Pierwszym etapem będzie złożenie wniosku o odszkodowanie / o wykup nieruchomości. Wniosek składa się we właściwym Urzędzie Gminy.

Legitymowany do złożenia wniosku jest właściciel / użytkownik wieczysty nieruchomości, któremu przysługiwało prawo własności / użytkowania wieczystego nieruchomości w chwili wejścia w życie nowego lub zmienionego planu miejscowego i status ten, poza zastrzeżeniem związanym ze zbyciem wierzytelności odszkodowawczej, musi być utrzymany do końca postępowania (w przypadku drogi sądowej aż do chwili zamknięcia rozprawy przed sądem drugiej instancji).

Następnie wniosek rozstrzygany jest przez właściwy Urząd Gminy (wójta / burmistrza / prezydenta miasta) w drodze:

pisemnej odpowiedzi – przypadku braku spełnienia przesłanek realizacji roszczenia;
wypłaty odszkodowania – w przypadku spełnienia przesłanek realizacji roszczenia o wypłatę odszkodowania;
zawarcia umowy cywilnoprawnej – w przypadku spełnienia przesłanek realizacji roszczenia o wykup nieruchomości.

W przypadku powstania sporu w toku postępowania (np. w przypadku odpowiedzi negatywnej lub ustalenia kwoty odszkodowania w wysokości niższej niż wnioskowana), właściwy do jego rozstrzygnięcia jest sąd powszechny.

W takim przypadku konieczne jest złożenie pozwu o zapłatę do właściwego sądu powszechnego oraz dochodzenie swych praw w toku postępowania sądowego.

Ustawa nie reguluje terminu w jakim należy dochodzić roszczeń związanych z uchwaleniem / zmianą planu miejscowego. Orzecznictwo przyjmuje, że roszczenie o odszkodowanie przedawnia się na zasadach ogólnych dotyczących roszczeń majątkowych (art. 118 k.c.).

Zgodnie z art. 118 k.c.: „Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi sześć lat, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej – trzy lata. Jednakże koniec terminu przedawnienia przypada na ostatni dzień roku kalendarzowego, chyba że termin przedawnienia jest krótszy niż dwa lata.”

4/ Roszczenia związane z obniżeniem wartości zbywanej nieruchomości

W przypadku zbycia nieruchomości, której wartość uległa obniżeniu na skutek uchwalenia / zmiany planu miejscowego, właścicielowi / użytkownikowi wieczystemu przysługuje roszczenie, o którym mowa w art. 36 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym:

„Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2 [roszczenie o odszkodowanie / roszczenie o wykup – przyp.], może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości”

Należy przy tym pamiętać, że w orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie „zbywa” oznacza tylko przeniesienie prawa własności albo użytkowania wieczystego w drodze odpłatnej czynności prawnej. Uznaje się, że ma uzasadnionych podstaw, aby tym pojęciem obejmować także przypadki zbycia prawa własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości – jak w wypadku darowizny – pod tytułem darmym.

Roszczenie o odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 3 u.p.z.p., można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Powyższe oznacza, że również powództwo o zapłatę z art. 36 ust. 3 u.p.z.p. powinno być wytoczone w terminie pięciu lat od wejścia w życie nowego planu miejscowego lub zmiany obowiązującego i to niezależnie od zgłoszenia we właściwej gminie wniosku o wypłatę odszkodowania, którą gmina ma obowiązek zrealizować w ciągu sześciu miesięcy od jego wpłynięcia, chyba że strony uzgodnią inaczej (art. 37 ust. 9 u.p.z.p.) [wyrok SN z 17.10.2019 r., IV CSK 653/18].

Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 u.p.z.p. ustala się na dzień jej sprzedaży, a obniżenie wartości nieruchomości stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Tryb postępowania jest analogiczny do trybu opisanego w pkt 3/ powyżej, tj. w przypadku braku uwzględnienia roszczenia o odszkodowanie / wypłaty odszkodowania w mniejszej wysokości, właściwy do rozstrzygnięcia sporu jest sąd powszechny.

Należy przy tym pamiętać o terminie zawitym na wniesienie powództwa o zapłatę wynoszącym 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

5/ Podsumowanie

w uzasadnionych przypadkach w planie miejscowym w stosunku do nieruchomości, które przed uchwaleniem planu miejscowego mogły być zabudowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, mogą zostać wprowadzone stosowne ograniczenia, utrudniające lub uniemożliwiające zabudowę nieruchomości;
jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właścicielowi / użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przysługuje roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę albo roszczenie o wykup nieruchomości lub jej części;
w przypadku zbycia nieruchomości, której wartość uległa obniżeniu na skutek uchwalenia / zmiany planu miejscowego, właścicielowi / użytkownikowi wieczystemu przysługuje roszczenie o odszkodowanie w wysokości równej obniżeniu wartości nieruchomości, pod warunkiem, że nie skorzystał z roszczeń z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. [roszczenie odszkodowawcze / roszczenie o wykup];
wniosek o odszkodowanie / wykup nieruchomości składa się we właściwym Urzędzie Gminy, w przypadku sporu (braku uwzględnienia roszczeń / uwzględnienia roszczeń w mniejszej wysokości) właściwy do ich rozstrzygnięcia jest sąd powszechny na skutek wniesienia powództwa o zapłatę.

Poszukujesz więcej informacji na temat specjalizacji kancelarii nieruchomości w Krakowie? Zapraszamy do zapoznania się z naszą ofertą wsparcia w obszarze doradztwo prawne nieruchomości.