19.09.2021 r.
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją rozpoczynającą proces budowlany w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Obligatoryjnym załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest natomiast karta informacyjna przedsięwzięcia.
Zarówno zakres, stopień szczegółowości oraz informacje zawarte w karcie (tzw. wiadomości specjalne wymagające wiedzy fachowej) powodują, że ocena karty przez organ w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albo nie jest przeprowadzana, albo jest przeprowadzana w sposób pobieżny.
W dzisiejszym artykule zostaną omówione zasady oceny karty informacyjnej przedsięwzięcia w toku postępowania, środki, jakie przysługują organowi w przypadku zidentyfikowania nieprawidłowości w karcie oraz w konsekwencji ewentualne zarzuty formułowane na tym tle przez uczestników postępowania. Zapraszam do lektury!
1/ Karta informacyjna przedsięwzięcia – podstawowe informacje
Przed przystąpieniem do szczegółowej analizy zasad oceny karty informacyjnej przedsięwzięcia w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (dalej: ,,DUŚ’’), poniżej kilka podstawowych informacji o samej karcie.
Jak już zostało zasygnalizowane, karta informacyjna przedsięwzięcia sporządzana jest obligatoryjnie dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Katalog tych przedsięwzięć oraz przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko znajduje się w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839).
Karta sporządzana jest przez inwestora (na jego zlecenie) oraz stanowi obligatoryjny załącznik do wniosku o wydanie DUŚ. Karta ma umożliwić organom podjęcie decyzji co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W przypadku stwierdzenia takiej konieczności, jak i w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, karta służy do określenia przez organ zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organ ma bowiem prawo do decydowania o szczegółowości danych, jakie mają się w nim znaleźć.
Szczegółowy zakres informacji zawieranych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia reguluje art. 62a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm., dalej: ,,ustawa ocenowa’’).
Zgodnie z art. 62a ust. 1 ustawy ocenowej karta informacyjna przedsięwzięcia zawiera podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu, a w szczególności dane o:
- rodzaju, cechach, skali i usytuowaniu przedsięwzięcia,
- powierzchni zajmowanej nieruchomości, a także obiektu budowlanego oraz dotychczasowym sposobie ich wykorzystywania i pokryciu nieruchomości szatą roślinną,
- rodzaju technologii,
- ewentualnych wariantach przedsięwzięcia, przy czym w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej każdy z analizowanych wariantów drogi musi być dopuszczalny pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego,
- przewidywanej ilości wykorzystywanej wody, surowców, materiałów, paliw oraz energii,
- rozwiązaniach chroniących środowisko,
- rodzajach i przewidywanej ilości wprowadzanych do środowiska substancji lub energii przy zastosowaniu rozwiązań chroniących środowisko,
- możliwym transgranicznym oddziaływaniu na środowisko,
- obszarach podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz korytarzach ekologicznych, znajdujących się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia,
- wpływie planowanej drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego w przypadku drogi w transeuropejskiej sieci drogowej,
- przedsięwzięciach realizowanych i zrealizowanych, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia – w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem,
- ryzyku wystąpienia poważnej awarii lub katastrofy naturalnej i budowlanej,
- przewidywanych ilościach i rodzajach wytwarzanych odpadów oraz ich wpływie na środowisko,
- pracach rozbiórkowych dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
– z uwzględnieniem dostępnych wyników innych ocen wpływu na środowisko, przeprowadzonych na podstawie odrębnych przepisów.
Kartę informacyjną przedsięwzięcia podpisuje autor, a w przypadku gdy jej wykonawcą jest zespół autorów – kierujący tym zespołem, wraz z podaniem imienia i nazwiska oraz daty sporządzenia karty informacyjnej przedsięwzięcia.
Karta informacyjna sporządzana jest najczęściej przez cały zespół specjalistów na zlecenie inwestora.
2/ Karta informacyjna przedsięwzięcia – ocena karty w postępowaniu
Na podstawie powyżej przytoczonych informacji ogólnych dotyczących karty można z całą pewnością stwierdzić, że jest to dokument, którego sporządzenie, a także jego ocena wymaga zaangażowania zespołu specjalistów posiadających wiedzę fachową w dziedzinach objętych kartą i związanych z ochroną środowiska. Jednocześnie dokument ten jest sporządzany na zlecenie inwestora, a tym samym bezstronność i niezależność autorów karty może być kwestionowana.
Pojawia się zatem pytanie, jaką rolę należy przypisać karcie informacyjnej w ramach kategorii dowodów przeprowadzanych w postępowaniu administracyjnym. Czy jest to dowód, który ma charakter dowodu z opinii biegłego (biorąc pod uwagę wiadomości specjalne), dokument urzędowy, czy może dokument prywatny?
Zakwalifikowanie karty do danej kategorii dowodów ma nie tylko znaczenie porządkowe, ale przede wszystkim pozwala na zidentyfikowanie, jakie obowiązki ciążą na organie co do oceny tego dowodu w postępowaniu. Tytułem przykładu, uznanie karty informacyjnej za dowód z opinii biegłego skutkowałoby uznaniem, że zakwestionowanie tego dowodu przez organ jest możliwe w wyjątkowych i oczywistych wypadkach – jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu opinii doszło do naruszenia prawa albo opinia zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jej walory dowodowe.
Co do zasady w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz literaturze przedmiotu przyjmuje się, że karta informacyjna jest dokumentem prywatnym, podlegającym obowiązkowej ocenie i weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie.
Poniżej zaprezentowano wybrane tezy z orzecznictwa:
- ,,W przekonaniu Sądu brak rzetelnej i – co ważne – całościowej analizy kluczowego dowodu w sprawie jakim jest KIP, w tym również w aspekcie wszystkich, a nie tylko niektórych zarzutów odwołania, czyni stanowisko Kolegium o jej prawidłowości oraz kompletności nieuprawnionym, bo niepopartym stosowną argumentacją organu, przedstawioną w uzasadnieniu decyzji (…). . Podkreślić trzeba, że orzekające w sprawie organy zobligowane były ocenić wartość dowodową karty informacyjnej przedsięwzięcia nie tylko pod względem formalnym, ale również merytorycznym. Co prawda Kolegium odnotowało, że dokonało oceny w takim właśnie zakresie, ograniczonym – rzecz jasna – z uwagi na brak wiadomości specjalnych, lecz nie potwierdza tego treść zaskarżonej decyzji, w której wprost przywołano wnioski z karty informacyjnej przedsięwzięcia, bez żadnej ich analizy’’ [wyrok WSA w Opolu z 8.06.2021 r., II SA/Op 44/21];
- ,,Wobec faktu, że karta informacyjna przedsięwzięcia jest dokumentem prywatnym, obowiązkiem organów orzekających jest jego ocena w zakresie przydatności dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W szczególności powinno się ustalić, czy karta zawiera niezbędna, a określone w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko elementy i czy faktycznie przedstawia przedsięwzięcie zaplanowane przez inwestora. Niedopuszczalne jest orzekanie przez organy administracji publicznej w sprawach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wyłącznie w oparciu o niezweryfikowane wnioski, zawarte w sporządzonych na zlecenie inwestora opracowaniach’’ [wyrok WSA w Poznaniu z 17.01.2018 r., II SA/Po 625/17];
- ,,Organ nie jest zatem zobowiązany do uwzględnienia każdego wniosku, zgodnie z jego treścią, lecz winien rozważyć jego podstawy w kontekście obowiązujących przepisów prawa oraz ważyć interes społeczny, w tym cele ochrony środowiska i słuszny interes obywateli. W postępowaniu, w którym występują strony o sprzecznych interesach organ szczególnie wnikliwie musi ważyć zatem słuszne interesy wszystkich jego stron, a nie tylko interes inwestora. Z tych powodów, Sąd stwierdził, że organy administracji publicznej obu instancji, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy przedwcześnie uznały brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wydały decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Na organach administracji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.)’’ [wyrok WSA w Bydgoszczy z 22.08.2017 r., II SA/Bd 724/17].
Powyższe fragmenty orzeczeń zapadłych w sprawach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pozwalają stwierdzić, że na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie wydania DUŚ ciążą takie same obowiązki wynikające z zasad prowadzenia postępowania dowodowego, jak w pozostałych postępowaniach administracyjnych.
Organ ma zatem obowiązek zweryfikować wymogi formalne karty, jej zawartość merytoryczną, przeprowadzić własną analizę informacji i wniosków zawartych w karcie. Powtórzyć trzeba za orzecznictwem, że niedopuszczalne jest orzekanie w sprawach dotyczących DUŚ wyłącznie w oparciu o niezweryfikowane wnioski, zawarte w sporządzonych na zlecenie inwestora opracowaniach.
3/ Karta informacyjna przedsięwzięcia a dowód z opinii biegłego
Mając na uwadze powyżej zaprezentowane tezy z orzecznictwa, w tym zasady oceny dowodów przez organy w postępowaniu administracyjnym, pojawia się zatem pytanie, czy możliwa jest weryfikacja pod względem merytorycznym wniosków zawartych w karcie przez osoby nieposiadające wiedzy fachowej w tym zakresie?
Na powyższy problem zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19.12.2017 r., II OSK 713/16, w którym wskazał, że: ,,Dokumentowi temu [karcie informacyjnej przedsięwzięcia – przy.] przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie nowej analizy uwarunkowań środowiskowych (sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy karty informacyjnej przedsięwzięcia), z której wynikałyby wnioski pozostające w sprzeczności do tych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia”.
W celu zapewnienia realizacji obowiązku weryfikacji karty w postępowaniu, część organów przyjmuje, że co do kwestii spornych, konieczne jest zapewnienie udziału biegłego w postępowaniu.
Tak na przykład SKO w decyzji (zaskarżonej następnie do WSA): ,,Wobec wyraźnej sprzeczności stanowisk inwestora oraz organu I instancji, wypracowanego w oparciu o wskazania stron – w ocenie Kolegium – zasadnym jest powołanie w oparciu o art. 84 w zw. z art. 75 k.p.a., niezależnego biegłego posiadającego wiadomości specjalne w zakresie stacji bazowych telefonii komórkowych, do wydania opinii w sprawie. Kolegium stwierdziło, że po przedłożeniu przez biegłego opinii, a jeszcze przed wydaniem decyzji, z opinią tą winny zapoznać się strony postępowania’’ [wyrok WSA w Szczecinie z 18.04.2018 r., II SA/Sz 74/18].
Część komentatorów przyjmuje natomiast, że w przypadku pojawienia się kwestii spornych, które nie zostały dostatecznie wyjaśnione w karcie, obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W takim przypadku wyjaśnienie wątpliwości winno zostać przeprowadzone w raporcie.
Tak na przykład T. Filipowicz w komentarzu do ustawy: ,,Jeżeli organ ma wątpliwości co do rzetelności danych przedstawionych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia lub nie zgadza się z przedstawionymi w karcie informacyjnej przedsięwzięcia potencjalnymi oddziaływaniami przedsięwzięcia lub zaproponowanymi przez wnioskodawcę sposobami ochrony środowiska, to sposobem rozstrzygnięcia tych zagadnień jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Wezwanie w sprawach, jakie zostały przykładowo wymienione powyżej, nie wiążą się tylko ze złamaniem przepisu wskazującego na podstawowy charakter informacji zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, ale może być wobec nich sformułowany zarzut obchodzenia przepisów InfŚrodU oraz dyrektywy ooś’’ [T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz. M. Wierzbowski (red.), Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz. Warszawa 2020].
4/ Podsumowanie
Jaki płynie zatem finalny wniosek z przedstawionych rozważań? W mojej ocenie konieczne jest wyważenie interesu inwestora, stron postępowania, jak i interesu społecznego, przy uwzględnieniu celów ochrony środowiska.
Zdecydowanie nie można zgodzić ze stanowiskiem, że karta informacyjna przedsięwzięcia ma szczególny walor dowodowy, a jej zakwestionowanie jest możliwe jedynie w drodze sporządzenia kontrekspertyzy, kontrkarty. Takie postrzeganie karty oznaczałoby w istocie, że każdorazowo należałoby zakładać prawdziwość wniosków zawartych w karcie, pomimo tego, że jest to dowód prywatny i sporządzany na zlecenie strony postępowania.
Powinno zatem się założyć, że karta podlega takiej samej ocenie przez organ, jaki inne dowody składane przez strony w postępowaniu, przy uwzględnieniu zasad prowadzenia postępowania dowodowego, uregulowanych w k.p.a.
W przypadku pojawienia się wątpliwości co do prawidłowości wniosków zawartych w karcie, organ może skorzystać z innych środków, w tym wezwania inwestora do sprecyzowania informacji zawartych w karcie, czy powołania dowodu z opinii biegłego, pod warunkiem jednak, że opinia ta nie będzie wkraczała w zakres zastrzeżony dla raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem, że jeżeli wezwanie do sprecyzowania karty pokrywa się z zakresem informacji zawieranych w raporcie, prowadzi to w istocie do obejścia przepisów ustawy.
W takim przypadku właściwym rozwiązaniem jest wydanie przez organ postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wyjaśnienie wątpliwości w toku przeprowadzania tej oceny.
