Duża nowelizacja planowania przestrzennego 2023 – część I

06.08.2023 r.

W dniu 7 lipca 2023 roku Sejm uchwalił ustawę nowelizującą ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz  pozostałe ustawy powiązane z nowelizacją.

Ustawa została podpisana przez Prezydenta w dniu 24 lipca 2023 roku i czeka obecnie na publikację w Dzienniku Ustaw.

Część zmian wejdzie w życie w terminie 30 dni od dnia publikacji ustawy, pozostała część z dniem 1 stycznia 2026 roku (w szczególności przepisy dotyczące Rejestru Urbanistycznego).  

Dzisiejszy artykuł stanowi pierwszą część opracowania najważniejszych zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą, obejmującego omówienie: nowych definicji w ustawie, zasad partycypacji społecznej w procedurach planistycznych, nowego narzędzia planistycznego – planu ogólnego oraz zmian w procedurze planistycznej.

Na blogu dostępna jest również część druga opracowania obejmująca omówienie uproszczonej procedury planistycznej, zintegrowanego planu inwestycyjnego, zmian w decyzjach o warunkach zabudowy, cyfryzacji planowania przestrzennego, Rejestru Urbanistycznego oraz przepisów przejściowych.

Zapraszam do lektury!

I. Spis treści

Jeżeli interesują Cię wybrane zagadnienia związane z umową rezerwacyjną poniżej zamieszczam spis treści, który pomoże Ci wyszukać informacje zawarte w artykule.

1. Najważniejsze zmiany – krótkie zestawienie
2. Nowe definicje w UPZP
3. Zasady partycypacji społecznej
4. Plan ogólny gminy
5. Procedura planistyczna

1/ Najważniejsze zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – krótkie zestawienie

Reforma planowania przestrzennego 2023 przewiduje następujące zmiany:

• zwiększenie wpływu społeczeństwa na decyzje podejmowane w planowaniu przestrzennym – nowe formy konsultacji społecznych;
• wprowadzenie nowego narzędzia planistycznego – planu ogólnego gminy;
• ustalenia zawarte w planie ogólnym będą wiążące zarówno na etapie sporządzania planów miejscowych oraz wydawania decyzji o warunkach zabudowy;
• uchylenie przepisów w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin;
• wprowadzenie Strategii rozwoju lokalnego lub ponadlokalnego;
• wprowadzenie nowej formy planu miejscowego – zintegrowanego planu inwestycyjnego (ZPI), będącego formą planu miejscowego, który zastąpi i znacznie zmodyfikuje rozwiązania specustawy zwanej „Lex Deweloper”
• zmiany w wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy – zapewnienie zgodności z planem ogólnym;
• wprowadzenie uproszczonej procedury uchwalania aktów planowania przestrzennego;
• wprowadzenie Rejestru Urbanistycznego.

2/ Nowe definicje w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

W art. 2 UPZP wprowadzono nowe definicje do ustawy, tj.: aktu planowania przestrzennego, obszaru zabudowy śródmiejskiej, inwestycji uzupełniającej, nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, obszaru zieleni publicznej, szkoły podstawowej, powierzchni biologicznie czynnej, handlu wielkopowierzchniowego, wysokości zabudowy, intensywności zabudowy, nadziemnej intensywności zabudowy, powierzchni kondygnacji i kondygnacji nadziemnej oraz powierzchni zabudowy.

Obszar zabudowy śródmiejskiej został zdefiniowany jako „położony w mieście obszar zwartej, intensywnej zabudowy mieszkaniowej i usługowej”.

Definicja „inwestycji uzupełniającej” jest konsekwencją wprowadzenia do ustawy nowej instytucji, tj. Zintegrowanego Planu Inwestycyjnego [ZPI], łączącego w sobie rozwiązania zawarte w specustawie mieszkaniowej [tzw. Lex Deweloper] i wynikające z miejscowego planu rewitalizacji.

Definicja „powierzchni biologicznie czynnej” nawiązuje do definicji obowiązującej na gruncie przepisów budowlanych.

W definicji wysokości zabudowy wskazano na inny sposób mierzenia tejże wysokości w odniesieniu do budynków jako obiektów posiadających dach i ściany oraz budowli, czyli obiektów budowlanych, które nie muszą posiadać takich elementów konstrukcyjnych.

Intensywność zabudowy zdefiniowano w sposób analogiczny do obecnego stosowania tego pojęcia wynikającego z ustawy, doprecyzowując jednak, że do obliczania tego parametru bierze się pod uwagę wszystkie kondygnacje, a nie tylko kondygnacje nadziemne, co stanowiło przedmiot wątpliwości i rozbieżności w przypadku dokumentów planistycznych przygotowywanych w różnych gminach.

Przez zdefiniowanie „powierzchni kondygnacji”, wykorzystywanej do obliczenia intensywności, jednoznacznie wskazano, że powierzchnie balkonów, tarasów i loggii nie są brane pod uwagę przy obliczaniu tego wskaźnika.

Wprowadzono również definicje „udziału powierzchni biologicznie czynnej” oraz „udziału powierzchni zabudowy” definiowane odrębnie dla planów miejscowych (odniesienie do działki budowlanej) oraz dla decyzji o warunkach zabudowy (odniesienie do terenu inwestycji).

3/ Zasady partycypacji społecznej

Ustawa nowelizująca wprowadza do UPZP odrębny rozdział pod nazwą: „Partycypacja społeczna” [art. 8e – 8m UPZP] rozwijając dotychczasowe przepisy UPZP dotyczące udziału społeczeństwa w pracach nad aktami planowania przestrzennego.

Art. 8e UPZP opisuje generalne wartości, jakimi należy się kierować, prowadząc partycypację społeczną w planowaniu przestrzennym. W związku z tym w ust. 1 pkt 1 ustanowiono generalną zasadę, w której określono, że przygotowanie aktów planowania przestrzennego musi przebiegać w sposób zapewniający udział społeczeństwa. W ust. 2 wprowadzono pojęcie interesariuszy w planowaniu przestrzennym.

Art. 8g UPZP reguluję procedurę zgłaszania przez interesariuszy wniosków o sporządzenie aktu planowania przestrzennego, wniosków oraz uwag do aktów planowania przestrzennego oraz wniosków o przekazywanie informacji o publikacji w Rejestrze Urbanistycznym. Zgodnie ze znowelizowaną ustawą niezbędnym minimum jest umożliwienie komunikacji pisemnej, zarówno w formie papierowej, jak i elektronicznej.

Art. 8h–8j UPZP zawierają regulacje dotyczące konsultacji społecznych, którym poddane muszą być projekty aktów planowania przestrzennego. W nowych przepisach rozszerzono katalog możliwych form przeprowadzania konsultacji oraz określono szczegółowe zasady ich organizacji.

Art. 8h ust. 1 ustawy zobowiązuje podmiot prowadzący konsultacje społeczne do powiadomienia o formach prowadzonych konsultacji najpóźniej w dniu ich rozpoczęcia. Wydłużeniu uległ natomiast czas samych konsultacji.

W art. 8i UPZP zaproponowano katalog narzędzi, za pomocą których można przeprowadzać konsultacje społeczne. Zgodnie z nowym UPZP obowiązkowo należy: zbierać uwagi do projektu, odbyć przynajmniej jedno spotkanie pozwalające na prezentację projektu i dyskusję nad ustaleniami oraz przeprowadzić dowolną, przynajmniej jedną z form z pkt 3, 4 lub 5.

Wśród nowo dodanych form znalazły się działania umożliwiające bezpośredni kontakt z osobami odpowiedzialnymi za przygotowanie projektu na terenie objętym tym projektem oraz formy konsultacji polegające na zbieraniu opinii o projekcie poprzez ankiety lub geoankiety.

Art. 8j UPZP określa czas trwania konsultacji społecznych. Jest to 28 dni, przy czym formy konsultacji takie jak spotkania otwarte, panele eksperckie, warsztaty, spotkania plenerowe, spacery studyjne nie mogą się odbyć ani w pierwszym, ani w ostatnim tygodniu konsultacji społecznych.

Art. 8k UPZP obliguje podmiot sporządzający akt planowania przestrzennego do opracowania dokumentu podsumowującego przebieg zbierania wniosków w postaci wykazu i konsultacji społecznych w postaci raportu, niezwłocznie po ich zakończeniu.

Zgodnie z art. 8l UPZP propozycja rozpatrzenia wniosków i uwag, tak jak dotychczas, nie będzie podlegała zaskarżeniu do sądu. Na podstawie art. 8m UPZP przepisy dotyczące partycypacji społecznej będą stosowane do wojewódzkich aktów planowania przestrzennego.

4/ Plan ogólny gminy

Nowelizacja UPZP 2023 wprowadziła (a właściwe przywróciła do systemu prawnego) plany ogólne, które będą obejmowały teren całej gminy. Plany ogólne zastąpią dotychczasowe studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i będą modyfikowały dotychczasowe zasady dotyczące studium.

• Charakterystyka

Na podstawie art. 13a ust. 4 UPZP określono zakres planu ogólnego. Jego normatywna część będzie dotyczyła najważniejszych ustaleń w zakresie strefowania obszaru gminy oraz ustalania nieprzekraczalnych warunków realizacji inwestycji w zakresie parametrów i wskaźników urbanistycznych określonych w gminnych standardach urbanistycznych.

W planie ogólnym będzie można wyznaczyć granice obszarów uzupełnienia zabudowy – czyli obszarów, na których dopuszczalne będzie wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, oraz obszarów zabudowy śródmiejskiej, dla których wprowadzane będą dodatkowe zasady dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Fakultatywnie przyjmowanym elementem gminnym standardów urbanistycznych będą standardy dotyczące dostępności obiektów infrastruktury społecznej.

• Relacja do planów miejscowych i decyzji o warunkach zabudowy

Zgodnie z art. 13a ust. 5 UPZP plan ogólny będzie w takim samym stopniu wiążący dla ustaleń planów miejscowych, jak i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednocześnie wyznaczając obszary, na których wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne.

• Strefy planistyczne

W art. 13c UPZP dokonano skategoryzowania stref planistycznych planu ogólnego. Podział na strefy będzie fundamentem do formułowania ustaleń planu ogólnego.

Wyróżniono następujące strefy:

• strefę wielofunkcyjną z zabudową mieszkaniową wielorodzinną;
• strefę wielofunkcyjną z zabudową mieszkaniową jednorodzinną;
• strefę wielofunkcyjną z zabudową zagrodową;
• strefę usługową;
• strefę handlu wielkopowierzchniowego;
• strefę gospodarczą;
• strefę produkcji rolniczej;
• strefę infrastrukturalną;
• strefę zieleni i rekreacji;
• strefę cmentarzy;
• strefę górnictwa;
• strefę otwartą;
• strefę komunikacyjną.

W art. 13d ust. 2 UPZP zawarto ogólną regułę wyznaczania stref, w których możliwe jest realizowanie funkcji mieszkaniowej. Zgodnie z ww. zasadą, wyznaczając ww. strefy, bierze się pod uwagę potrzeby mieszkaniowe w danej gminie, będące pochodną m.in. zmian demograficznych i zmieniającego się standardu życia oraz możliwości racjonalnego zagęszczenia istniejącego zagospodarowania.

W myśl przepisów nowe tereny inwestycyjne będzie można wyznaczać tylko wtedy, gdy rezerwy terenów wyznaczonych w obowiązujących planach miejscowych oraz luki w zabudowie nie zapewnią zaspokojenia przewidywanych potrzeb w zakresie zabudowy mieszkaniowej. Chłonność rezerw mieszkaniowych oraz zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową obliczać się będzie na podstawie formuł określonych w przepisach wykonawczych na podstawie art. 13m UPZP, kontynuujących ideę sporządzania bilansu terenów w dotychczasowych studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Nowe tereny inwestycyjne będą musiały zapewnić możliwość zaspokojenia od 70% do 130% zidentyfikowanego zapotrzebowania na nową zabudowę

Zgodnie z art. 13d ust. 3 UPZP, jeżeli w strefach planistycznych wyznaczonych na obszarach mieszkaniowych – suma chłonności terenów niezabudowanych, jest większa niż zapotrzebowanie na nową zabudowę w gminie, poza tymi obszarami nie wyznacza się stref umożliwiających realizację funkcji mieszkaniowej.

• Gminne standardy urbanistyczne

W art. 13e UPZP wprowadzono podstawę do ustalania w planie ogólnym gminnych standardów urbanistycznych. Standardy te dzielić się będą na obligatoryjny gminny katalog stref planistycznych i fakultatywne standardy dostępności infrastruktury społecznej. W gminnym katalogu stref planistycznych każdą strefę opisywać będą wskaźniki i parametry urbanistyczne.

Minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej dla każdej strefy zostanie wskazany w przepisach wykonawczych dla planu ogólnego. Gminy będą miały możliwość zaostrzenia tych wartości w ramach gminnych standardów kształtowania zabudowy.

Wartość maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy oraz maksymalnego udziału powierzchni zabudowy gminy będą określać w ramach katalogu stref planistycznych.

• Gminne standardy dostępności infrastruktury społecznej

Na podstawie art. 13f UPZP doprecyzowano gminne standardy dostępności infrastruktury społecznej. W ust. 2 i 3 szczegółowo opisano, w jakich sytuacjach można mówić o zapewnieniu dostępu terenów mieszkaniowych do wskazanych obiektów infrastruktury społecznej. W obu ustępach spełnienie standardu oparto o badanie drogi dojścia do tego obiektu od granicy działki ewidencyjnej, na której zlokalizowana ma być zabudowa mieszkaniowa.

Zgodnie z art. 13f ust. 4 – 5 UPZP, jeżeli gmina wyznaczy gminne standardy, tereny mieszkaniowe będą mogły być wyznaczane w planach miejscowych (w tym zintegrowanych planach inwestycyjnych) i w decyzjach o warunkach zabudowy tylko pod warunkiem spełnienia standardów dostępności infrastruktury społecznej.

• Procedura

W art. 13i–13k UPZP unormowana została procedura uchwalenia planu ogólnego (patrz pkt 5), natomiast art. 13l UPZP ustanawia zasady ponoszenia kosztów sporządzenia planu ogólnego analogiczne do tych, które obowiązywały w przypadku studium.

5/ Procedura planistyczna

• Inicjatywa uchwałodawcza

Zmiana art. 14 ust. 4 UPZP oraz dodanie w art. 13i ust. 2 UPZP wprowadza możliwość wystąpienia przez mieszkańców z inicjatywą opracowania zmian lub nowych aktów planistycznych. Dotychczas takie wystąpienia mieszkańców nie były głosowane przez radnych, decyzja pozostawała w gestii władz gminy.

• Instalacje OZE i obiekty handlu wielkopowierzchniowego

Zgodnie z wprowadzonym w art. 14 ust. 6a UPZP lokalizacja obiektów handlu wielkopowierzchniowego oraz niezamontowanych na budynku instalacji odnawialnych źródeł energii o dużej mocy może odbywać się jedynie na podstawie planu miejscowego.

W dotychczasowym stanie prawnym w studium należało wskazać obszary, na których lokalizacja OZE o dużej mocy jest możliwa. Zgodnie z nowymi przepisami wykonawczymi, zawierającymi charakterystykę stref planistycznych, w strefach otwartych, gospodarczych i górnictwa domyślnie dopuszczone będzie zlokalizowanie tego typu instalacji. W nowym UPZP uregulowano jednak, że lokalizacja OZE o dużej mocy powinna odbywać się na podstawie planów miejscowych.

• Zgodność z planem ogólnym

Zmiana w art. 15 ust. 1 UPZP polega na usunięciu obowiązku zgodności projektu miejscowego planu ze studium i niewprowadzeniu analogicznego obowiązku względem planu ogólnego gminy.

Dotyczy to samego projektu, ponieważ uchwalony plan miejscowy musi pozostać w zgodności z planem ogólnym, obowiązek taki wynika bowiem z art. 20 UPZP. Celem zmiany jest umożliwienie sporządzenie projektu planu miejscowego niezgodnego z obowiązującym planem ogólnym, ale zgodnym z równolegle procedowaną zmianą tegoż planu ogólnego.

• Parametry i wskaźniki zabudowy

Zmiany w art. 15 ust. 2 pkt 6 UPZP modyfikują zakres parametrów i wskaźników ustalanych obligatoryjnie w planie miejscowym. Zrezygnowano z obowiązku ustalania minimalnej intensywności zabudowy, a w zamian wprowadzono maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy.

Dodano maksymalny udział powierzchni zabudowy potrzebny dla zachowania proporcji między zabudowaną i niezabudowaną powierzchnią działki (terenu inwestycji).

Zakres planu miejscowego rozbudowano o możliwość ustalania linii zabudowy dla kondygnacji podziemnych.

• Uzasadnienie

Zmiana w art. 17 pkt 4 UPZP oraz dodanie art. 13i ust. 3 pkt 3 UPZP wprowadzają wymóg przygotowania uzasadnienia do aktu planowania przestrzennego już na wczesnym etapie procedury planistycznej.

Uchylony został obowiązek sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 3 UPZP w uzasadnieniu planu miejscowego opisuje się jego wpływ na finanse gminy.

• Konsultacje społeczne

Dostosowano przepisy dotyczące poszczególnych procedur planistycznych do nowych przepisów zawartych w rozdziale 1a UPZP dotyczących partycypacji społecznej.

• Projekt uchwały

W art. 17 pkt 13c i 14 oraz art. 13i ust. 3 pkt 11 i 12 UPZP wskazano, że równocześnie z przekazaniem projektu planu radzie gminy do uchwalenia projekt ten publikuje się w Rejestrze Urbanistycznym.

W art. 19 oraz art. 13j UPZP doprecyzowano, jakie czynności należy ponowić w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w projekcie planu miejscowego przez radę gminy.

• Relacja do planu ogólnego

W art. 20 UPZP przyjęto zasadę, że ustalenia planu miejscowego są zgodne z ustaleniami planu ogólnego.  Dodane w art. 20 ust. 3 i 4 doprecyzowują, jak rozumieć zgodność planu miejscowego z planem ogólnym.

• Kontrola Wojewody

Zgodnie z art. 13k ust. 1 UPZP, na wzór art. 20 ust. 2 UPZP, w przypadku planu miejscowego opisano procedurę przekazania uchwały w sprawie planu ogólnego wojewodzie w celu oceny zgodności z przepisami prawa. Plan ogólny, będąc aktem prawa miejscowego, publikowany będzie we właściwym miejscowo dzienniku urzędowym województwa.

Na podstawie art. 28 UPZP umożliwiono ponowienie procedury w niezbędnym zakresie w przypadku wydania przez wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego.

• Równoczesne procedowanie planu miejscowego i planu ogólnego

Na podstawie art. 27a UPZP uregulowano prawo do równoczesnego procedowania planu miejscowego lub jego zmiany oraz planu ogólnego lub jego zmiany. Wprowadzono jednak wymóg dotyczący kolejności wprowadzania w życie przepisów, zapewniający zgodność nowego planu miejscowego z nowym planem ogólnym.

Poszukujesz więcej informacji na temat specjalizacji kancelarii nieruchomości w Krakowie? Zapraszamy do zapoznania się z naszą ofertą wsparcia w obszarze nieruchomości i procesów budowlanych.

II. Podsumowanie

Najważniejsze informacje, o których należy pamiętać w oparciu o omówione zmiany:

• ustawa wprowadza nowe instrumenty i formy konsultacji społecznych w celu zwiększenia wpływu społeczeństwa na decyzje podejmowane w planowaniu przestrzennym;
• ustawa wprowadza plan ogólny gminy, który będzie wiążący zarówno na etapie sporządzania planów miejscowych oraz wydawania decyzji o warunkach zabudowy;
• ustawa uchyla przepisy w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin;
• ustawa modyfikuje przepisy dot. procedury planistycznej, m.in. wprowadzając możliwość wystąpienia przez mieszkańców z inicjatywą opracowania zmian lub nowych aktów planistycznych (inicjatywę uchwałodawczą) oraz możliwość jednoczesnego procedowania planu ogólnego oraz planu miejscowego dla tego samego obszaru

Zapraszam również do lektury części drugiej opracowania, w której omawiam uproszczoną procedurę planistyczną, zintegrowany plan inwestycyjny, zmiany w decyzjach o warunkach zabudowy, cyfryzację planowania przestrzennego, Rejestr Urbanistyczny oraz przepisy przejściowe.

Znajdziesz mnie też:

Fot. Simone Hutsch on Unsplash