Umowy w procesie inwestycyjnym | Problemy praktyczne

Decyzja o warunkach zabudowy a budowa niewymagająca pozwolenia

13.06.2020 r.

Szereg kontrowersji w orzecznictwie wciąż budzi problem obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku konieczności uzyskania dla takiego przedsięwzięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odmienne rozumienie przepisów w tym zakresie wynika z niejasnej regulacji art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozstrzygnięcie powyższego problemu ma również znaczenie dla uznania, czy w danym przypadku mamy do czynienia z samowolą urbanistyczną i czy zastosowanie będą miały sankcje ustawowe z nią związane.

W dzisiejszym artykule omówione zostanie najnowsze orzecznictwo w tym przedmiocie i wynikające z niego wnioski dla inwestora.

1/ Obowiązek uzyskania decyzji WZ

Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest konieczne w przypadku braku obowiązywania planu miejscowego na danym obszarze oraz:

zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych;
budowy obiektów budowlanych, o których mowa w 29 ust. 1 pkt 1a i 2b pr. bud;
zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części;
zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku;

Obiekty, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2b pr. bud to:

wolno stojące budynki mieszkalne jednorodzinne, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane;
wolno stojące parterowe budynki stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m²;

Na podstawie powyższego można zauważyć, że każdy przypadek wymagający pozwolenia na budowę (lub pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania) musi być poprzedzony wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast nie każde przedsięwzięcie objęte decyzją o warunkach zabudowy będzie później skutkowało koniecznością wnioskowania o pozwolenie na budowę.

Wyjątkiem od ustawowego wymogu uzyskania decyzji określającej warunki zabudowy terenu jest zmiana zagospodarowania mająca charakter tymczasowy i jednorazowy, nietrwająca dłużej niż rok.

W przypadku, gdy zmiana zagospodarowania terenu wymaga uzyskania (poza decyzją WZ) pozwolenia na budowę, wykonanie robót budowlanych bez uzyskania decyzji PnB będzie stanowiło jednocześnie samowolę budowlaną i skutkowało będzie wszczęciem procedury legalizacyjnej.

Innym przypadkiem będzie natomiast zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na podstawie pr. bud., a więc regulacja prawa budowlanego nie będzie mogła mieć zastosowania.

2/ Decyzja o warunkach zabudowy a roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę

Kontrowersje w orzecznictwie budzi natomiast problem, czy decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana w przypadku prowadzenia robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę.

Powyższe wynika z niejednolitej wykładni przepisu art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 50 ust. 2 u.p.z.p.

Zgodnie z ww. przepisami:

art. 59 ust. 1: Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Zgodnie natomiast z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. (stosowanym do decyzji WZ) nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane:

polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo
niewymagające pozwolenia na budowę.

Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. powyższy przepis (art. 59 ust. 1 u.p.z.p. odsyłający również do wyłączenia z art. 50 ust. 2) stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Odmienne rozumienie powyższych przepisów ukształtowało w orzecznictwie następujące poglądy:

Decyzja o warunkach zabudowy - Prawnik - Nieruchomości

Jako dominujący uważa się obecnie pogląd nr 2, zgodnie z którym:

,,Przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy wyłącznie takich zmian w zagospodarowaniu terenu, które nie stanowią robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego. Odpowiednie zastosowanie do robót budowlanych powodujących zmiany w zagospodarowaniu terenu przepisu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. oznacza, że z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolnione są roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, w tym wymagające zgłoszenia’’ [1];
,,Zestawienie 59 ust. 1 i art. 59 ust. 2 przy odpowiednim stosowaniu art. 50 ust. 2 u.p.z.p. pozwala na wniosek, że wydania decyzji o warunkach zabudowy nie wymagają roboty budowlane: (…) niewymagające pozwolenia na budowę. Przedstawioną interpretację przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym potwierdza art. 30 ust. 4b pr. bud., który jedynie w stosunku do zgłoszenia budowy o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a (czyli do budowy wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych oraz sieci), przewiduje obowiązek dołączenia dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4 (czyli art. wymienionej w pkt 3 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu)’’[2];
,,Zestawienie art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 2 przy zastosowaniu ich wykładni gramatycznej mogłoby wskazywać na przyjętą przez organ interpretację, że decyzja o warunkach zabudowy wymagana jest dla wszystkich robót budowlanych – w tym również nie wymagających uzyskania pozwolenia na budowę i objętych zgłoszeniem – o ile prowadzą one do zmiany zagospodarowania terenu. Taka interpretacja, pomija jednak zupełnie odesłanie zawarte w art. 59 ust. 1 zdanie drugie, nakazujące stosować odpowiednio przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. w którym wymieniono inwestycje (roboty budowlane) niewymagające wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego’’[3].

Na podstawie powyższego można postawić wniosek, że co do zasady roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę nie wymagają również uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Wyjątkiem będą w tym przypadku roboty budowlane polegające na budowie:

wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane;
wolno stojącego parterowego budynku stacji transformatorowych i kontenerowej stacji transformatorowej o powierzchni zabudowy do 35 m2;
sieci: elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 1 kV, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 Mpa.

3/ Zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę a decyzja WZ

Pojawia się zatem pytanie, jakie sytuacje będą objęte zastosowaniem art. 59 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym:

Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. [obowiązek uzyskania decyzji WZ] stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku

Wiemy już, że powyższy przepis nie ma zastosowania do zmiany zagospodarowania terenu polegającego na wykonywaniu robót budowlanych:

polegających na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo
niewymagających pozwolenia na budowę.

Pojawia się zatem pytanie, jak należy rozumieć ww. pojęcie zmiany zagospodarowania terenu, skutkujące koniecznością uzyskania decyzji WZ.

W tym miejscu warto powołać następujące tezy z orzecznictwa:

,,Zmianą zagospodarowania terenu jest nie tylko przeznaczenie terenu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu jego zagospodarowania’’ [4];
,,Oceniając, czy w konkretnej sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu, należy wziąć pod uwagę konkretne okoliczność zaistniałe w danym przypadku, porównując sposób zagospodarowania terenu jaki istniał przed wykonaniem prac ze stanem następczym. Organ nie powinien się w tym zakresie opierać wyłącznie na tym, że nie doszło do zmiany przeznaczenia danego terenu” [5];
,,Przepis art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.p.z.p znajduje zastosowanie w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych” [6];
,,Regulacja zawarta w art. 59 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy wyłącznie takich zmian w zagospodarowaniu terenu, które nie stanowią robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego” [7];
,,Budowa urządzenia technicznego, jakim jest przydomowa oczyszczalnia ścieków o wydajności 5 m3 na dobę nie wymaga uzyskania decyzji określającej warunki zabudowy, gdyż nie zmieni zagospodarowania tego terenu (art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p.)” [8]

Powyższe orzeczenia pozwalają na postawienie wniosku, że zmianą zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 u.p.z.p. będzie zmiana nie stanowiąca robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego, ale zmieniająca zagospodarowanie określonego terenu w inny sposób, np. wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych.

W stosunku do takiej zmiany znajdzie zastosowanie regulacja art. 57 ust. 3 u.p.z.p. dotycząca samowoli urbanistycznej, omówionej w odrębnym artykule na blogu.

4/Podsumowanie

w orzecznictwie ukształtowały się dwa przeciwstawne poglądy zakładające, że: i) decyzja o warunkach zabudowy jest zasadniczo wymagana w przypadku każdej zmiany zagospodarowania terenu, także obejmującej roboty budowlane realizowane bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, ii) z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolniona jest budowa niewymagająca uzyskania pozwolenia na budowę, w tym wymagająca zgłoszenia. Wyjątkiem jest tu budowa wolnostojących budynków jednorodzinnych, parterowych budynków stacji transformatorowych oraz sieci – art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b, 19a pr. bud.;
jako przeważający w orzecznictwie należy uznać pogląd nr ii), przy czym brzmienie przepisu jest niejednoznaczne i może wywoływać problemy interpretacyjne;
zmianą zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 u.p.z.p. (wymagającą uzyskania decyzji WZ) będzie zmiana nie stanowiąca robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego, ale zmieniająca zagospodarowanie określonego terenu w inny sposób, np. wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych.