Planowanie przestrzenne | Studia przypadków

Farma fotowoltaiczna a decyzja o warunkach zabudowy

02.11.2021 r.

 

Od wielu lat toczą się spory dotyczące kwalifikacji farmy fotowoltaicznej w ramach przepisów prawa budowlanego, co ma swoje konsekwencje w procesie inwestycyjnym, w tym jakie wymogi taka inwestycja musi spełniać na potrzeby uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

 

Mowa tutaj o przepisie art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wyłącza zasadę dobrego sąsiedztwa (analizę urbanistyczną) oraz obowiązek dostępu do drogi publicznej w przypadku linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

 

Przed dodaniem instalacji OZE do art. 61 ust. 3 u.p.z.p (nowelizacja z dniem 29 sierpnia 2019 r.), spór dotyczył wyłącznie kwalifikacji farmy fotowoltaicznej jako urządzenia infrastruktury technicznej, po nowelizacji ustawy w 2019 r. spór rozgorzał na nowo. I dotyczy pytania czym jest instalacja OZE w rozumieniu przepisów planowania przestrzennego.

 

W dzisiejszym artykule przegląd najnowszego orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego kwalifikacji farmy fotowoltaicznej na potrzeby decyzji o warunkach zabudowy. Zapraszam do lektury!

 

1/ Farma fotowoltaiczna a urządzenie infrastruktury technicznej

 

Do dnia 29 sierpnia 2019 r. (wejście w życie nowelizacji u.p.z.p.), art. 61 ust. 3 u.p.z.p. miał następujące brzmienie:

 

„Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej”

 

Wspomniany w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. dotyczy wymogów jakie musi spełnić inwestycja, by możliwe było wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Są one następujące:

 

  • co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa);
  • teren ma dostęp do drogi publicznej.

 

Na tym tle, w orzecznictwie sądów administracyjnych powstały rozbieżności dotyczące wykładni pojęcia “urządzeń infrastruktury technicznej” w związku z potrzebą kwalifikacji obiektów wytwarzających energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii, w tym elektrowni wiatrowych i elektrowni fotowoltaicznych.

 

Linia orzecznicza przemawiająca za kwalifikacją farmy fotowoltaicznej jako urządzenia infrastruktury technicznej:

 

Linia orzecznicza przemawiająca za kwalifikacją farmy fotowoltaicznej jako urządzenia niestanowiącego infrastruktury technicznej:

 

 

2/ Nowelizacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z 2019 r.

 

Na podstawie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw znowelizowano również ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Nowelizacja weszła w życie w dniu 29 sierpnia 2019 r.

 

Znowelizowane i obowiązujące brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jest następujące:

 

„Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii”

 

W uzasadnieniu do projektu ustawy nowelizującej przyjęto w sposób następujący:

 

„5. Zliberalizowanie zasad budowy małych instalacji oraz mikroinstalacji OZE

 

W zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi. (…)

 

W związku z rozbieżnością orzeczniczą,  z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o instalacje odnawialnego źródła energii. Przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Tym samym zapis potwierdza, że urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej.”

 

Wprowadzona nowelizacja ustawa miała zatem zażegnać spory w orzecznictwie, wprowadzając jednoznaczne zasady kwalifikacji inwestycji związanych z odnawialnymi źródłami energii.

 

Pytanie, czy tak się rzeczywiście stało? Po dwóch latach od wejścia w życie przepisu możemy już na pytanie to odpowiedzieć – nie.

 

Obecnie spór w orzecznictwie dotyczy wykładni pojęcia ,,instalacji odnawialnego źródła energii’’ w rozumieniu art. 63 ust. 3 u.p.z.p.

 

3/ Farma fotowoltaiczna a instalacja odnawialnego źródła energii

 

Prześledźmy zatem wyroki sądów administracyjnych zapadłe w okresie od czerwca do września 2021 r. w przedmiocie wykładni instalacji odnawialnego źródła energii.

 

WYROK NR 1

 

STAN FAKTYCZNY

 

W maju 2020 r. spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki.

Wydano decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji. Decyzja została zaskarżona przez strony postępowania.

 

Organ odwoławczy utrzymał decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie – z uwagi na brak konieczności przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu – nie przeprowadza się analizy oddziaływania inwestycji polegającej na budowie instalacji odnawialnego źródła energii na ład przestrzenny. Nie ma zatem potrzeby wyznaczenia obszaru analizowanego jak i odniesienia planowanej zabudowy do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich.

 

Decyzja została zaskarżona do WSA w Szczecinie. Na podstawie wyroku WSA w Szczecinie z 16 czerwca 2021 r., II SA/Sz 42/21, uchylono decyzję organu odwoławczego oraz decyzję organu I instancji.

 

UZASADNIENIE PRAWNE

 

WSA w Szczecinie przyjął, że:

 

  • Rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem że w przypadku odbiorcy końcowego, niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy) (…) wobec tego, skład orzekający w sprawie przyjął, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3a);
  • Skład orzekający w sprawie podziela także oceny prawne wyrażone w tym ostatnim z powołanych wyroków, iż – oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych – należy mieć na uwadze, że ustawodawca dokonał ich rozróżnienia, wprowadzając w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW;
  • Skoro z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być – na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. – zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Nadto, brzmienie art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dowodzi, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (por.m.in. wyroki NSA o sygn. akt: II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16).

 

WYROK NR 2

 

STAN FAKTYCZNY

 

Spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki. Wydano decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji. Decyzja została zaskarżona przez strony postępowania. Organ odwoławczy utrzymał decyzję w mocy.

 

Decyzja została zaskarżona do WSA w Bydgoszczy. Na podstawie wyroku WSA w Bydgoszczy z 17 sierpnia 2021 r., II SA/Bd 392/21, uchylono decyzję organu odwoławczego oraz decyzję organu I instancji.

 

UZASADNIENIE PRAWNE

 

WSA w Bydgoszczy przyjął, że:

 

  • Skoro więc z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.;
  • Przedmiotowa inwestycja, jak zasadnie zauważają Skarżący, zalicza się właśnie do takich przedsięwzięć, czyli do zabudowy przemysłowej – zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia. W ocenie Sądu taka kwalifikacja planowanej inwestycji stanowi kolejny argument na rzecz uznania, że elektrownia fotowoltaiczna o parametrach wymienionych w przywołanym przepisie jest zabudową przemysłową – a więc inną niż ta, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.;
  • Tymczasem w sytuacji, gdy w ocenie Sądu, przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć ani do urządzeń technicznych ani do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, nie było podstaw do stosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

 

WYROK NR 3

 

STAN FAKTYCZNY

 

Wystąpiono z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1,0 MW wraz z infrastrukturą techniczną na działce.

 

Wydano decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji. Decyzja została zaskarżona przez strony postępowania. Organ odwoławczy utrzymał decyzję w mocy.

 

Decyzja została zaskarżona do WSA w Kielcach. Na podstawie wyroku WSA w Kielcach z dnia 8 września 2021 r., II SA/Ke 444/21, uchylono decyzję organu odwoławczego oraz decyzję organu I instancji.

 

UZASADNIENIE PRAWNE

 

WSA w Kielcach przyjął, że:

 

  • Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela ustalenia organów administracji w zakresie kwalifikacji planowanej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii mając na względzie regulację art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii.
  • Nie sposób się jednak zgodzić z literalnym odczytaniem przez organy administracji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przyjmując, że dla każdej instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.;
  • Oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji systemów fotowoltaicznych należy mieć na uwadze przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne unormowania dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW;
  • Na tle powyższych wywodów, nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

 

Na podstawie powyższych orzeczeń można zatem przyjąć wniosek, że wbrew literalnej treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zwolnienie lokalizacji instalacji odnawialnych źródeł energii z obowiązku sporządzania analizy urbanistycznej (zasada dobrego sąsiedztwa) oraz wymogu posiadania dostępu do drogi publicznej nie dotyczy wszystkich przypadków.

 

Sądy administracyjne interpretują bowiem, że odrębnie należy traktować przypadki wskazane w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. [urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW – przed nowelizacją, o której mowa poniżej].

 

W tym miejscu wskazać należy, że wskazane wyżej wyroki sądów administracyjnych zapadły przed nowelizacją art. 10 ust. 2a u.p.z.p., który z dniem 30 października 2021 r. otrzymał następujące brzmienie:

 

,,Jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem:

1)  wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki – w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 oraz z 2021 r. poz. 922 i 1641);

2) urządzeń innych niż wolnostojące”

 

Zakładając zatem, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie zmieni się i wciąż będzie odmiennie traktować  – w kontekście warunków zabudowy – urządzenia wymienione art. 10 ust. 2 u.p.z.p., prawdopodobnie spełnienie wszystkich przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w tym zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej) będzie wymagane w stosunku do urządzeń innych niż wolnostojące wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW z wyjątkami, o których mowa w art. 10 ust. 2a pkt 1 – 2 powyżej.

 

4/ Podsumowanie

 

  • wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw przesądzono, że farmy fotowoltaiczne nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej;
  • wraz z nowelizacją przepisów, pojawił się w orzecznictwie nowy spór, czy wyłączenie zawarte w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. [wyłączenie zasady dobrego sąsiedztwa oraz obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej] dotyczy wszystkich instalacji odnawialnych źródeł energii;
  • najnowsze orzecznictwo sądowoadministracyjne przyjmuje, że zwolnienie nie obejmuje instalacji, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. [urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW – przed nowelizacją];
  • w dniu 30 października 2021 r. weszła w życie nowelizacja, która zmieniła brzmienie art. 10 ust. 2a u.p.z.p.;
  • zakładając zatem, że orzecznictwo sądów administracyjnych po ww. nowelizacji nie zmieni się i wciąż będzie odmiennie traktować urządzenia wymienione art. 10 ust. 2 u.p.z.p., prawdopodobnie spełnienie wszystkich przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (w tym zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej) będzie wymagane w stosunku do urządzeń innych niż wolnostojące wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW z wyjątkami, o których mowa w art. 10 ust. 2a pkt 1 – 2 u.p.z.p.

 

Ostatnie wpisy

Czytaj więcej

Wszystkie prawa zastrzeżone

 

strony internetowe - hauerpower Kraków